中美关税博弈专题系列(三)：贸易博弈下财政发力的空间、方向及着力点

　　关税博弈不同情形下的财政发力空间

    　　 过去一段时间关税战持续升级，中美关税税率不断加码，这将对我国经济修复产生一定影响，我们对关税博弈走势进行了不同情景的推演，假设中性情形下假设对华对等关税回到34%的水平且短期内“转出口”覆盖的主要领域仍对出口形成一定支撑，对我国GDP 增速的拖累或为0.9 个百分点，或需要0.6-1.2 万亿的增量财政资金；悲观情形下，我国对美出口将基本停滞，或拖累经济增速约2 个百分点以上，超常规财政政策出台的力度或需要更大，或需要1.7 万亿以上的增量财政资金予以应对；乐观情形下美国对华取消全部对等关税，将对GDP 拖累0.3 个百分点，由于今年赤字率、特别国债、专项债额度等均较去年增加，或已考虑了外部环境不确定性可能带来的影响。

    　　 关税博弈下的财政应对思路

    　　 关税博弈的背后实际是经济韧性、财政债务等方面的博弈，当前我国内需市场大、创新动能正逐渐积厚成势，经济仍具一定韧性，同时我国政府负债率、利息偿付压力低于海外主要经济体，尤其中央政府杠杆率较低，具有足够的政策空间应对外部冲击，财政作为宏观调控的重要抓手和国家治理的重要支柱，需从短期和中长期积极应对。同时，在全球地缘政治不确定性加大背景下，中美作为前两大经济体后续仍存在缓和机会，在双方僵持不下时存在第三方国家或国际组织作为中间人进行撮合的可能，为全球经济的稳定发展创造有利条件。

    　　 当下二季度经济走势非常关键，短期政策目标应定位于稳定经济增长和社会预期，突出促内需、稳就业、惠民生，尤其加大对外向型区域、行业、企业帮扶力度，及早出台“应急性”措施予以应对。从政策工具组合看，在加快政府债券发行使用进度、加大财政支出力度的同时，也应推动促消费、稳外贸等新工具尽快落地，加力扩围支持“两新”、将服务消费纳入到两新支持范围中，并加大对相关出口企业的补贴和减税降费力度，必要时可设立相关基金为资金紧张的出口型企业提供短期流动性支持，也可通过适时追加预算，提高财政支出力度，加大对相关企业、失业人员的纾困救助。此外，也应增强宏观政策一致性、协调性，强化系统思维、放大政策效应，通过加强货币政策和财政政策的协同配合，包括适时降准降息、设立创新性结构工具等，形成政策合力支持重点领域和薄弱环节。

    　　 考虑到大国博弈的常态化、长期化，中长期目标应定位于实现国内统一大市场建设、激发全市场活力，以结构调整和体制改革提高全要素生产率，推动经济社会高质量发展，以此提升国际话语权。其一，加快培育完整内需体系，充分发挥内需对经济增长的贡献力量，财政政策需发挥扩大内需尤其是提振消费的重要作用，包括强化医疗、教育、养老、托幼等民生保障，调整完善个税体系等，以提升居民消费意愿。其二，加快培育新质生产力，促进我国经济结构转型，财政政策应发挥引导和保障作用，通过加大关键领域的财政补贴、政府投资基金等促进科技成果转化，提升产业链的国际竞争力。其三，持续推进改革，重点深化财税体制改革，理顺央地关系，激发地方活力，从深层次提升财政政策效能。

    　　当下应对关税博弈的财政工具选择

    　　 国债：预算赤字率已有较大突破，优先考虑增发特别国债。与美国、日本等相比，我国中央有较大加杠杆空间，在外部冲击对我国经济产生较大的负面影响下，应由中央承担更多宏观调控职责。考虑到今年赤字率首次触及4.0%、已有较大突破，为预留后续财政空间，建议优先考虑增发特别国债，时间可在10月底左右的人大常委会。从资金用途看，一是加力扩围实施“两新”政策，将文旅、体育等更多服务消费纳入支持范围，并考虑发放现金补贴的可能；二是为受损严重的出口型企业提供支持，并对受影响较大的人群定向发放生活补助。此外，必要时可继续增加特别国债额度补充国有大行资本。

    　　 地方债：适当加大土储专项债发行力度，加快专项债收购存量商品房用作保障房的进度。继续加大土储专项债发行力度，并加快专项债收购存量商品房用作保障房的进度，尽快落实相关政策细则，推动更多地区进行相关实践，稳定房地产市场，促进库存去化；也可考虑成立地产收储专项基金等增量政策，加大力度“盘活存量用地和商办住房，推进收购存量商品房”；若经济修复压力较大，必要时可增加专项债额度，用于投资建设、房地产市场等。此外，也可加快推动专项债用于补充中小银行资本。

    　　 必要时启动准财政工具，例如增发或新设政策性金融工具、加大央企稳增长专项债发行力度等，为重点项目提供资金支持，助力经济平稳增长，尤其是新型城镇化、新基建、科创、绿色低碳等经济转型发展中的重点领域及未来产业，资金需求多、投资空间大，加力支持更利于促进经济结构转型升级。

    　　 出台针对性的税收优惠政策以及阶段性的社保减免政策，强化民生保障。一方面，可考虑出台具有针对性的定向税收优惠政策，比如提高出口退税率、降低非美国家的进口关税、减免部分企业税收等。另一方面，对于受关税冲击较大的企业，可阶段性的减免社会保险费用。

    　　 探索设立稳外贸基金，继续用好政府投资基金等支持科创。可考虑由财政部、进出口银行、部分央企等共同出资设立稳外贸基金，为贸易战中受影响较为严重的企业提供流动性支持；也应持续加大对科创领域的支持力度，促进我国产业结构升级转型，应继续用好政府投资基金，提升科技创新硬实力。

    　　 继续发挥财政部绩效考核的“指挥棒”作用，推动保险、社保基金等长期资本、耐心资本积极入市，包括完善社保基金相关考核要求等，实现基金保值增值和资本市场稳健运行的双赢。

    　　 大国博弈长期化下如何充分发挥财政资金效能？

    　　 用好用足现有工具，加快政府债券支出进度。在不考虑增发政府债券的情况下，二、三政府债券发行规模或进一步增加，需加快政府债券使用进度稳增长。同时需加大支出力度、加快支出进度，用足用好现有财政工具，比如专项债支持项目建设、超长期特别国债支持两新、两重等。

    　　 财政支出进一步优化结构，加快推动“投资于物”转向“投资于人”。其一，压缩非急需支出；其二，聚焦重点领域，加快从投资为主转向投资消费并重，促进“投资于物”转向“投资于人”；其三，继续助力重点领域风险化解，筑牢可持续发展基石。

    　　 建立全链条全周期的管理制度，加强财政资金监管。包括加快健全政府资产负债表、加强项目储备、做好项目评估、完善直达机制等。

    　　 进一步做好预期管理，加强各类政策协调配合。需继续加强预期管理，推动政策在一定程度上被预见和理解，减少市场波动、提高政策效果；也应加强财政政策与货币政策、产业政策等协调配合。

    　　 深化财政体制改革，进一步理顺央地关系。一是要进一步理顺央地关系，优化央地事权责任划分、完善转移支付；二是研究同新业态相适应的税收制度，加快地方税建设，增厚地方自主财力；三是要推进省以下财税体制改革；此外，还需深化零基预算改革。