“十五五”规划研究系列之三-“十五五”：产业破局与重构
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2025-09-10 23:02:33
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近期，中央财经委会议、国务院第十五次专题学习等事关产业结构调整的会议密集召开，或为 “十五五”规划先导。以往五年规划的产业调整路径是什么，“十五五”规划又将如何推进？系统分析，供参考。
一、产业结构调整是我国五年规划的重要内容，“十五”至“十四五”均明确了详细的产业结构调整目标。
国民经济和社会发展五年规划为国民经济与社会发展的远景设定目标、指明方向，会针对经济、改革、社会发展等领域制定具体规划。例如，“十三五”规划的主要目标分为七个部分：经济、创新、发展协调性、民生、社会文明、生态环境、制度建设；“十四五”规划则将经济、创新与发展协调性的目标整合为“经济发展取得新成效”，并进一步强化了对改革与国家治理能力的重视。
从五年规划的目标设定与实施逻辑来看，产业结构调整不仅是规划的重要组成部分，更是实现核心目标的“关键手段”。从“十五”计划到“十三五”规划，产业结构调整均设有明确量化指标，如“十一五”和“十二五”规划分别要求提高服务业增加值占比3 个和4 个百分点；自“十三五”规划起，政策重心转向先进制造业发展，到“十四五”规划时，更细化了研发经费投入、创新等目标，不再提及服务业占比指标。
今年以来，中央政治局和国务院的集体学习涉及人工智能等科创前沿，以及服务消费、服务贸易等产业结构调整内容，或已勾勒出“十五五”产业结构调整的部分“蓝图”。发改委战略规划司2025 年课题中也有部分体现，如科技课题涵盖独角兽企业、人工智能产业化、产业数字化等领域；服务业课题涵盖服务贸易竞争力、生产性服务业、生活性服务消费等领域；社保与发展课题涵盖再分配、普惠养老、社保制度等。
二、在过往的五年规划中，产业结构调整的方向已从侧重三次产业比例，转变为聚焦科技创新。
从五年规划经济结构主要指标的演变看，我国规划侧重点已从关注三次产业比例，逐步转向重视科技创新与研发投入。“十一五”至“十四五”间，服务业增加值比重指标渐淡化；研发费用指标调整为“全社会研发经费投入”指标；城镇化率指标细化为“常住人口城镇化率”；“十四五”还新增数字经济核心产业目标。这些变化既体现规划从“粗放”到“精细”的转变，也反映国家对科创和研发的重视不断提升。
五年规划对制造业的要求从“量”到“质”的转变，对应的是第二产业增长动能从劳动密集型行业向高新技术产业的切换。“十五”与“十一五”规划已开始重视装备制造业和高新技术产业，同时也强调劳动密集型行业的比较优势。“十二五”到“十四五”规划，对制造业的要求从“改造提升”升级为“制造强国”。
2021-2024 年间，电气机械、计算机通信、燃气、汽车等行业的工业增加值平均增速均超过8%。
五年规划对服务业的侧重从金融地产转向信息技术，对应的是第三产业对金融、地产的依赖度逐渐下降，信息技术产业的发展动能持续增强。在五年规划中，对生产性服务业的重视程度高于生活性服务业，同时还高度关注信息技术发展。“十三五”期间，信息传输和技术服务业、租赁和商务服务业的GDP 占比分别提高1.3 和0.7 个百分点；2021-2024 年间，两大行业的GDP 占比再度均提升0.9 个百分点。
三、“十五五”期间产业结构调整的首要方向是转型升级，同时“反内卷”与服务业发展也需重点关注。
梳理上述五年规划可见，其对科技创新的重视呈趋势性增强，预计“十五五”规划对科技创新的支持力度将延续“十四五”的方向。2025 年4 月和7 月的政治局会议均对“新兴支柱产业”作出部署。2025 年7月中央财经委会议提及的海洋经济、政治局会议提出的“人工智能+”，以及政府工作报告涉及的商业航天、低空经济、智能网联新能源汽车、智能机器人等，均可能成为“十五五”规划重点关注的新兴行业。
产业结构调整的另一核心是推动供需适配，“反内卷”政策或在“十五五”中进一步贯彻。当前我国产业结构的突出问题是制造业供过于求，截至2025 年7 月，PPI 已连续34 个月同比负增长。总量层面，破解“内卷”一方面要缓解供需矛盾，另一方面需通过政策引导、行业自律及金融资源配置推动供给创新升级。
此外，地方政府“反内卷”上，短期中央或清理违规政策，中长期需引导树立正确政绩观。
推动服务业，不仅是顺应发展阶段的题中之义，能够缓解转型过程中的结构性失业，更与新时代中国经济的发展要求相契合。服务业近年供需恢复乏力，就业修复态势弱于增加值增速，2023 年文体娱、教育、卫生行业就业占比较历史趋势分别下降6.0、2.8、1.0 个百分点。从政策跟踪情况来看，“十五五”规划或将加大服务业对内对外开放力度，通过优质供给激活服务消费与服务贸易，以此增强就业结构的稳定性。
风险提示：政策变化超预期，经济变化超预期。 机构：上海申银万国证券研究所有限公司 研究员：赵伟/贾东旭/侯倩楠 日期：2025-09-10
一、产业结构调整是我国五年规划的重要内容，“十五”至“十四五”均明确了详细的产业结构调整目标。
国民经济和社会发展五年规划为国民经济与社会发展的远景设定目标、指明方向，会针对经济、改革、社会发展等领域制定具体规划。例如，“十三五”规划的主要目标分为七个部分：经济、创新、发展协调性、民生、社会文明、生态环境、制度建设；“十四五”规划则将经济、创新与发展协调性的目标整合为“经济发展取得新成效”，并进一步强化了对改革与国家治理能力的重视。
从五年规划的目标设定与实施逻辑来看，产业结构调整不仅是规划的重要组成部分，更是实现核心目标的“关键手段”。从“十五”计划到“十三五”规划，产业结构调整均设有明确量化指标，如“十一五”和“十二五”规划分别要求提高服务业增加值占比3 个和4 个百分点；自“十三五”规划起，政策重心转向先进制造业发展，到“十四五”规划时，更细化了研发经费投入、创新等目标，不再提及服务业占比指标。
今年以来，中央政治局和国务院的集体学习涉及人工智能等科创前沿，以及服务消费、服务贸易等产业结构调整内容，或已勾勒出“十五五”产业结构调整的部分“蓝图”。发改委战略规划司2025 年课题中也有部分体现，如科技课题涵盖独角兽企业、人工智能产业化、产业数字化等领域；服务业课题涵盖服务贸易竞争力、生产性服务业、生活性服务消费等领域；社保与发展课题涵盖再分配、普惠养老、社保制度等。
二、在过往的五年规划中，产业结构调整的方向已从侧重三次产业比例，转变为聚焦科技创新。
从五年规划经济结构主要指标的演变看，我国规划侧重点已从关注三次产业比例，逐步转向重视科技创新与研发投入。“十一五”至“十四五”间，服务业增加值比重指标渐淡化；研发费用指标调整为“全社会研发经费投入”指标；城镇化率指标细化为“常住人口城镇化率”；“十四五”还新增数字经济核心产业目标。这些变化既体现规划从“粗放”到“精细”的转变，也反映国家对科创和研发的重视不断提升。
五年规划对制造业的要求从“量”到“质”的转变，对应的是第二产业增长动能从劳动密集型行业向高新技术产业的切换。“十五”与“十一五”规划已开始重视装备制造业和高新技术产业，同时也强调劳动密集型行业的比较优势。“十二五”到“十四五”规划，对制造业的要求从“改造提升”升级为“制造强国”。
2021-2024 年间，电气机械、计算机通信、燃气、汽车等行业的工业增加值平均增速均超过8%。
五年规划对服务业的侧重从金融地产转向信息技术，对应的是第三产业对金融、地产的依赖度逐渐下降，信息技术产业的发展动能持续增强。在五年规划中，对生产性服务业的重视程度高于生活性服务业，同时还高度关注信息技术发展。“十三五”期间，信息传输和技术服务业、租赁和商务服务业的GDP 占比分别提高1.3 和0.7 个百分点；2021-2024 年间，两大行业的GDP 占比再度均提升0.9 个百分点。
三、“十五五”期间产业结构调整的首要方向是转型升级，同时“反内卷”与服务业发展也需重点关注。
梳理上述五年规划可见，其对科技创新的重视呈趋势性增强，预计“十五五”规划对科技创新的支持力度将延续“十四五”的方向。2025 年4 月和7 月的政治局会议均对“新兴支柱产业”作出部署。2025 年7月中央财经委会议提及的海洋经济、政治局会议提出的“人工智能+”，以及政府工作报告涉及的商业航天、低空经济、智能网联新能源汽车、智能机器人等，均可能成为“十五五”规划重点关注的新兴行业。
产业结构调整的另一核心是推动供需适配，“反内卷”政策或在“十五五”中进一步贯彻。当前我国产业结构的突出问题是制造业供过于求，截至2025 年7 月，PPI 已连续34 个月同比负增长。总量层面，破解“内卷”一方面要缓解供需矛盾，另一方面需通过政策引导、行业自律及金融资源配置推动供给创新升级。
此外，地方政府“反内卷”上，短期中央或清理违规政策，中长期需引导树立正确政绩观。
推动服务业，不仅是顺应发展阶段的题中之义，能够缓解转型过程中的结构性失业，更与新时代中国经济的发展要求相契合。服务业近年供需恢复乏力，就业修复态势弱于增加值增速，2023 年文体娱、教育、卫生行业就业占比较历史趋势分别下降6.0、2.8、1.0 个百分点。从政策跟踪情况来看，“十五五”规划或将加大服务业对内对外开放力度，通过优质供给激活服务消费与服务贸易，以此增强就业结构的稳定性。
风险提示：政策变化超预期，经济变化超预期。 机构：上海申银万国证券研究所有限公司 研究员：赵伟/贾东旭/侯倩楠 日期：2025-09-10
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