广发宏观：要素市场化配置改革试点启动

　　报告摘要：

    　　9 月11 日，国务院发布《国务院关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复》1，自即日起2 年内开展北京城市副中心、苏南重点城市、杭甬温、合肥都市圈、福厦泉、郑州市、长株潭、粤港澳大湾区内地九市、重庆市、成都市等10 个要素市场化配置综合改革试点。

    　　为什么要启动要素市场化改革试点？简单理解，我国商品市场、服务市场都已经实现了市场化，但“要素市场”的市场化程度还不完善。2020 年《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》做了顶层设计，2022 年国务院《要素市场化配置综合改革试点总体方案》进一步明确了改革内容和时间表要求。本次试点实施方案批复是对前述方案的推进落地。本次预定的试点期两年，即至2027 年完成。

    　　2020 年《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》为要素市场化配置改革做出了顶层制度设计，涉及土地、劳动力、资本、技术、数据要素市场化改革共32 项举措。22022 年《要素市场化配置综合改革试点总体方案》发布，明确了“顶层设计、基层探索”的基本原则，并提出“根据不同改革任务优先考虑选择改革需求迫切、工作基础较好、发展潜力较大的城市群、都市圈或中心城市等，开展要素市场化配置综合改革试点”。3

    　　2025 年政府工作报告提出，“纵深推进全国统一大市场建设。加快建立健全基础制度规则，破除地方保护和市场分割，打通市场准入退出、要素配置等方面制约经济循环的卡点堵点，综合整治‘内卷式’竞争”。4? 怎么理解本次要素市场化改革的试点城市选择？一是试点地区涵盖了京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设、成渝地区双城经济圈等区域战略重点城市，和区域战略内在吻合；二是各试点实施方案结构基本一致、但侧重点各异，比如北京试点方案突出技术要素创新、数据要素流通、金融开放合作；而重庆试点方案则侧重数据要素流通交易体系、城乡统一的建设用地市场等；三是所涉城市2024 年经济总量合计超过全国的四分之一，影响力大、牵引性强。

    　　国务院批准开展要素市场化配置综合改革试点的10 个地区，包括北京城市副中心、江苏苏南重点城市、浙江杭甬温、安徽合肥都市圈、福建福厦泉、河南郑州市、湖南长株潭、广东粤港澳大湾区内地九市、重庆市、四川成都市。这10 个地区是发展基础较好、经济增长支撑作用强的城市群、都市圈或者中心城市，改革基础条件较　　好，也具有较强代表性。各地区试点方案总体结构基本一致 ，但具体改革措施因地制宜，各有侧重。

    　　本次部署的10 个试点地区发展基础较好，2024 年经济总量合计超过全国的四分之一，基础好、牵引性强。在这些地区开展要素综合改革试点，有助于探索各类要素资源更大范围、更广领域高效配置的路径，也为支持经济大省挑大梁提供重要改革支撑。5

    　　要素市场化改革，涉及哪些要素？从文件和9 月11 日国务院政策例行吹风会来看，改革广泛涵盖技术、土地、人力、数据、资本、资源、新型要素（算力、空域、频谱轨道等）。具体包括推动科技成果转化、深化产业用地市场化改革、畅通劳动力和人才流动、拓展数据开发应用场景、增加有效金融服务供给、完善资源市场化交易机制等、探索各类新型要素配置方式等。

    　　国家发改委在9 月11 日国务院政策例行吹风会上指出6，本次试点聚焦要素市场建设的重点领域、关键环节和经营主体反映强烈的问题，推动解决一批要素市场化改革中的难点问题：

    　　（1）在技术要素方面，着力推进技术协同创新、打通科技成果转化链条，重点解决科技成果转化、支持科技创新等问题；

    　　（2）在土地要素方面，持续深化产业用地市场化改革、加强资源节约集约利用，重点解决土地集约高效利用等问题；

    　　（3）在人力资源要素方面，畅通劳动力和人才社会性流动渠道、提高人才集聚能力，重点解决人才畅通流动、激发创新创业活力等问题；

    　　（4）在数据要素方面，加快拓展数据开发应用场景，重点解决数据价值实现与高效应用等问题；（5）在资本要素方面，增加有效金融服务供给，重点解决提升服务实体经济能力等问题；（6）在资源环境要素方面，完善资源市场化交易机制，重点解决市场机制建设等问题。

    　　此外，试点围绕支持新业态新领域发展等提出具体工作安排，解决服务业等重点领域要素保障不足等问题。

    　　数据要素市场化的主要思路是什么？从文件看主要是探索流通机制、应用场景，促进价值实现。一是更大力度释放公共数据资源价值，北京城市副中心、杭甬温、郑州等地将试点加强公共数据共享、开放和授权运营，形成可复制、可推广的公共数据资源开发利用模式；二是协同创新培育数据开发利用场景，合肥有“中国声谷”，长株潭布局国家级车联网先导区，成都是国家算力枢纽节点，试点地区因地制宜加大数据供给，释放数据需求，挖掘一批可感可及的数据应用成果；三是探索数据流动交易机制，福厦泉、重庆、粤港澳大湾区内地九市以及苏南重点城市等都将完善数据流通交易规则、加强数据安全保护等作为重点任务。

    　　数据要素方面，这次试点将重点围绕三个方面深入探索。7首先是探索更大力度释放公共数据资源价值。公共数据基础好、价值高，是深化数据要素市场化配置改革的重要抓手，但是也存在数据质量不高、流通不畅等问题。北京城市副中心、杭甬温、郑州等地都将公共数据资源开发利用作为重要任务，我们将支持试点地区加强公共数据共享、开放和授权运营，打造一批有影响力的项目，形成可复制、可推广的公共数据资源开发利用模式。

    　　其次是探索协同创新培育数据开发利用场景。不同行业的数据开发利用路径差异是比较大的，需要组织产业链上下游深化融合，创新探索价值释放路径。试点地区各具特色，比如，合肥有“中国声谷”，长株潭布局国家级车联网先导区，成都是国家算力枢纽节点，我们将支持地方因地制宜加大数据供给，释放数据需求，挖掘一　　批可感可及的数据应用成果。

    　　最后是探索统筹发展和安全的数据流通交易机制。数据具有易复制性、高敏感性等特征，推动数据市场建设，既要大力促进流通使用，也要防范流通中的风险。福厦泉、重庆、粤港澳大湾区内地九市以及苏南重点城市等都将完善数据流通交易规则、加强数据安全保护等作为重点任务。我们将支持试点地区探索数据流通交易新模式，建立数据安全治理体系，推动高质量发展和高水平安全良性互动。

    　　技术要素市场化的主要思路是什么？工信部指出是培育全国一体化的技术市场。具体包括：（1）建机制，开展国家层面技术市场专项法规研究，构建统一的技术市场规则体系，比如北京试点“研究探索建立国有企业研发准备金制度，对用于研发投入的国有资本免于增值保值考核”等，苏南试点“在‘双一流’建设高校和科研院所开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点”，合肥试点“完善职务科技成果转化激励政策和科研人员职务发明成果权益分享机制”等；（2）搭平台，推动各地区、各领域技术交易服务平台互联互通，比如苏南试点“鼓励发展跨地区知识产权交易中介服务”；（3）优生态，发展科技服务业，加强技术要素与资本要素协同，比如，北京试点“支持金融机构采用知识产权质押、应收账款质押等融资方式，为促进技术转移转化提供更多金融产品服务”和“开发知识产权保险、产品研发责任保险”等；（4）促开放，发展国际技术交易，加强国际科技合作，比如北京试点“支持建设国际化技术转移平台”。

    　　工业和信息化部将重点围绕“建机制、搭平台、优生态、促开放”，深入推进技术市场改革，支持试点地区因地制宜开展差别化改革探索，推动构建全国一体化的技术市场体系。8建机制方面，重点是完善相关政策法规和制度规则，为技术市场改革发展提供保障。我们将开展国家层面技术市场专项法规研究，强化市场准入、公平竞争、社会信用、产权保护等基础性制度，完善技术确权、定价、交易等标准规范，构建统一的技术市场规则体系。支持地方探索科技创新体制机制改革，在创新投入、企业主体、利益分配、产权保护等方面探索新机制、新模式。

    　　搭平台方面，重点是推动各地区、各领域技术交易服务平台的互联互通，促进数据跨平台流通。我们正加快建设国家一体化技术交易服务平台，加强部门间的数据共享，与各地已有的技术交易平台载体一起，打造规则统一、资源整合、要素协同、开放合作的“一站式”服务平台网络，同时支持地方建强建优中试、孵化、技术转移等载体，支撑科技成果转化应用。

    　　优生态方面，重点是促进资源要素协同，形成共建共享生态。我们将大力发展科技服务业，培育壮大科技服务机构，加强技术经理人队伍建设，支撑服务供需精准匹配，提升技术要素配置效率。加强技术要素同资本要素的协同，支持地方探索推进技术资本化，创新开发科技保险、知识产权质押融资等金融产品。

    　　促开放方面，重点是加强国际科技合作，大力发展国际技术交易。我们将深化开放合作，搭建高层次、国际化交流平台，建设离岸创新创业孵化中心和国际技术转移中心，推动科技企业和人才开展国际合作。支持地方在产学研合作、技术转移等领域加强开放合作。

    　　土地要素市场化的主要思路是什么？从相关内容理解主要是扩大土地资源使用上的弹性。一是土地管理制度改革深化，新增建设用地与存量人口和变化趋势匹配，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，比如重庆试点“开展城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂”，“开展农村产权流转交易市场规范化建设”，“探索进城落户农民自愿有偿退出宅基地使用权的具体办法”等；二是创新产业用地供应，包括长期租赁、先租赁后出让、弹性年期供应等，支持不同产业用地类型合理转换等，比如北京试点“探索增加混合产业用地供给，推行用地性质混合、主体功能兼容的综合用地管理，推进一二三产业混合用地”，“探索开展工商业用地使用权续期试点”等；三是盘活存量土地和低效用地再开发，细化完善低效用地认定标准，推动城镇低效用地腾退和主动退出，国有企事业单位存量土地盘活利用，鼓励经营主体通过建设用地整理等方式促进城镇低效用地再开发等，　　比如粤港澳大湾区内地九市试点“制定城镇低效用地认定标 准，鼓励通过依法协商收回、协议置换、费用奖惩等措施盘活城镇低效用地”。

    　　部分试点地区的探索内容主要包括三个方面：9在深化土地管理制度改革方面，赋予试点地区更大的土地资源管理自主权，支持这些地区依据人口存量和变化趋势来匹配新增建设用地；有序推进农村集体经营性建设用地入市改革。

    　　在创新产业用地供应方面，建立健全长期租赁、先租赁后出让、弹性年期供应等市场供应体系；支持不同产业用地类型合理转换；探索混合产业用地供给和清单管理制度，推行产业用地“标准地”模式供应；保障新产业新业态用地需求；完善产业用地“亩均论英雄”的综合评价政策体系。

    　　在盘活存量土地和低效用地再开发方面，细化完善低效用地认定标准，推动城镇低效用地腾退和主动退出；推进国有企事业单位存量土地的盘活利用，鼓励经营主体通过建设用地整理等方式促进城镇低效用地再开发；探索地上地下空间综合利用和分层设立建设用地使用权；鼓励采取市场化方式盘活存量闲置土地，进一步提高土地节约集约利用水平。

    　　人力要素市场化的主要思路是什么？主要集中在“健全人才评价和薪酬制度、完善技术技能评价制度、加大人才引进力度”。“增机会”的重点是岗位挖潜扩容，如“支持粤港澳大湾区内地九市加大事业编制统筹力度”，福厦泉试点“建立事业单位通过特设岗位引进急需高层次专业化人才制度”；“强服务”是加强就业公共服务供给，如苏南试点“打造统一的公共就业服务平台”和“实现试点地区户籍准入年限同城化累计互认”等，粤港澳大湾区内地九市试点“支持探索外籍人才停居留便利制度”；“优环境”的重点是激发人力资源流动活力，比如北京试点“向用人主体授权，以企业年金、股权、期权等综合薪酬为重点，探索人才市场化配置”；“提能力”的重点是注重能力培养，比如郑州试点“丰富职业技能等级认定职业（工种）和标准目录清单”和“鼓励用人单位建立薪酬、岗位晋升与职业技能等级相衔接的激励制度”等。

    　　综合改革试点实施方案对加强人力资源政策协同、健全人才评价和薪酬制度、完善技术技能评价制度以及加大人才引进力度等畅通人力资源有序流动相关工作提出了一系列改革举措。

    　　一是“增机会”，即坚持就业优先，增加流动机会，强化就业优先政策，促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力，推动试点地区构建就业友好型发展方式，努力创造更多高质量就业岗位。聚焦先进制造业、消费新热点、民生新需求和重大工程项目，围绕重点领域、重点行业、城乡基层和中小微企业，加大试点地区岗位挖潜扩容力度。

    　　二是“强服务”，即加强服务供给，促进顺畅流动。推动试点地区建设“家门口”就业服务站，构建“15 分钟就业服务圈”，推行“大数据+铁脚板”服务模式，促进就业公共服务常住人口全覆盖、用人主体广惠及、就业创业全贯通。持续深化社保经办服务，完善社保关系转移接续政策，推动更多的社保事项“一网通办”“跨省通办”。健全试点地区博士后人才服务体系，完善外国专家保障机制，推进外国人才服务保障和外国人来华工作便利化试点，支持事业单位通过特设岗位引进急需高层次专业化人才。

    　　三是“优环境”，即优化市场环境，激发流动活力。健全统一规范的人力资源市场体系，实施人力资源服务业促就业行动，加强专业性行业性人力资源市场建设。构建技能导向的薪酬分配制度，引导工资分配向关键岗位和急需紧缺的高层次、高技能人才倾斜，推动健全由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。

    　　四是“提能力”，即注重能力培养，释放流动潜力。建立健全职业技能等级制度，全面实施“新八级工”制度，形成学徒工、高级工、技师等构成的“八级工”职业技能等级（岗位）序列，探索建立职业资格、职业技能等级与相应职称有效衔接机制，畅通人才成长通道。健全终身职业技能培训制度，以深入实施“技能照亮前程”　　培训行动为牵引，高质量开展大规模职业技能提升培训行动， 全面推行“岗位需求+技能培训+技能评价+就业服务”四位一体培训模式，推动技能就业、技能成才、技能增收。

    　　应如何理解要素市场化改革对中国经济的影响？一是从改革的内生逻辑上看，要素市场化是我国高标准市场体系建设的最后一块主要短板；二是从中短期意义上，它也是破除“内卷式”竞争、建设全国统一大市场的关键环节，有助于解决目前经济最迫切的供求平衡问题；三是它有助于激发微观效率、提高经济全要素生产率，从而有助于巩固潜在增长率水平。

    　　3 月5 日，习近平总书记在参加十四届全国人大三次会议江苏代表团审议时强调，要深化要素市场化配置改革，主动破除地方保护、市场分割和“内卷式”竞争。目前我国97.5%的商品和服务价格已由市场形成，与商品和服务市场相比，土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场发育相对滞后，成为高标准市场体系建设的突出短板。10

    　　应如何理解要素市场化改革可能带来的中长期投资机会？一是要素交易平台建设，将为信息技术服务商、相关基础设施企业等带来业务机会；二是有助于数据资产的形成，以及要素产业链价值的进一步激活，将带动数据采集、存储、加工、分析、交易、安全等产业发展；三是数据、技术等应用场景的培育，将为人工智能+、工业互联网、智慧城市、自动驾驶等相关产业链的发展带来中长期机会，算力、空域、频谱轨道等界定为新型要素也指向了一些新兴产业和未来产业的发展方向；四是推动科技创新与科技成果转化，将会推动早期研发的资产化；五是土地要素的盘活、不同产业用地类型合理转换，将带来相关企业资产负债表的变化逻辑。

    　　风险提示：对政策文件内容理解有误，最终政策与试点内容相比有明显变化调整，国内政策稳增长力度或政策推行力度不及预期；价格在低位运行时间超预期；国际地缘政治风险；外部贸易环境冲击超预期。 机构：广发证券股份有限公司 研究员：郭磊/王丹 日期：2025-09-17

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