《建议》解读：“十五五”规划建议的9条增量信息

　　会议：

    　　2025 年10 月28 日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》发布。

    　　解读：

    　　“十五五”规划建议描绘了一幅以“核心目标-关键路径-核心动力-制度保障”为清晰逻辑的宏伟蓝图。

    　　核心目标是推动“高质量发展取得显著成效”，并通过设立经济增长、全要素生产率与居民消费率等量化指标，使其从宏观愿景转化为可考核的实践纲领。

    　　为实现这一目标，《建议》明确了内外结合的关键路径。对内，通过“提振消费”的系统性专项行动与“扩大有效投资”的理念机制升级，共同夯实国内大循环的内生动力。对外，则以“制度型开放”深化对接国际高标准，拓展发展空间。

    　　在供给端，核心动力源自“科技自立自强”与“现代化产业体系”的精准布局。规划不仅以超常规举措攻坚关键核心技术、突出人工智能的引领作用，更对传统产业升级与未来产业培育做出了清晰界定，旨在全面塑造“新质生产力”。

    　　为确保战略落地，规划构建了坚实的制度保障体系。其核心是深化“要素市场化改革”与破除“统一大市场建设卡点堵点”，通过统一制度规则、规范政府行为、强化市场监管，从根本上扫除阻碍经济循环的体制机制障碍。同时，“财政政策”向增强可持续性与效率转型，为整个战略实施提供稳健的财力支撑。

    　　以下是《建议》相对四中全会公报新增的九条重点信息：

    　　可量化的新蓝图

    　　二十届四中全会公告将“高质量发展取得显著成效”作为“十五五”时期总体目标的首要内容，明确其核心地位。“十五五”规划建议稿在此基础上构建了可评估的指标体系，明确提出“经济增长保持在合理区间，全要素生产率稳步提升，居民消费率明显提高”三大核心量化方向，同时将“全国统一大市场建设纵深推进”“新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化取得重大进展”纳入成效评判标准。这一增量使高质量发展从宏观导向转化为可落地、可考核的实践目标。

    　　产业新布局

    　　关于“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”，《建议》从传统产业、新兴和未来产业、服务业和基础设施四方面分别给出工作方向。这个布局与“十四五”类似，只是更加契合新质生产力概念，同时没有把数字化单独列入这一部分。具体来看，第一条“优化提升传统产业”中，《建议》给出了矿业、冶金、化工、轻工、纺织、机械、船舶、建筑等八个具体的传统产业；第二条“培育壮大新兴产业和未来产业”中，新兴战略性产业给出了新能源、新材料、航空航天和低空经济，未来产业则给出了量子科技、生　　物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能和第六代移动通信。而在“十四五”这一部分，关于战略性新兴产业的描述是“加快壮大新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及航空航天、海洋装备等产业。推动互联网、大数据、人工智能等同各产业深度融合”，范围有所变化。

    　　创新攻坚战

    　　“加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”这部分仍然从国家战略创新、产业化和科技人才这三个基本方面展开，同时加入了推进数字中国建设这条。国家战略方面，强调“加强原始创新和关键核心技术攻关”，通过举国体制和超常规措施，“全链条推动集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破”。而在“深入推进数字中国建设”部分，则用较多笔墨描绘了人工智能的发展路径，拔高人工智能领域的重要性。包括加快人工智能等数智技术创新、全面实施“人工智能+”行动、加强人工智能治理等方面。

    　　改革再攻坚

    　　要素市场化改革和统一大市场建设方面，强调“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”，破除地方保护和市场分割，预计以前的招商引资模式和税收“逐底竞争”将成为历史。第六点关于“社会主义市场经济体制”的部分中，强调“加快完善要素市场化配置体制机制”，提到了促进各类要素资源高效配置、编制宏观资产负债表。后面还提到“盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施，推进全国行政事业单位存量国有资产盘活共享”，这与此前湖北吉林安徽等地的“三资”改革较为一致，后续可能有更多资源被盘活用于缓解财政压力。

    　　效能财政

    　　财政政策方面，从“十四五”的建立现代财税体制变成了“十五五”的发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性。加强财政科学管理，深化零基预算改革，完善地方税、直接税体系等，延续二十届三中全会精神。“健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策”，这一点在今年保持较高增速的个人所得税上有所体现，今年就已经开始实施。“保持合理的宏观税负水平”，我国宏观税负，或者说税收收入/财政收入占GDP 比重呈现长期下降的趋势，保持宏观税负水平稳定是保证政府有为的重要前提。“适当加强中央事权、提高中央财政支出比重”，这一点在此前也多有提及，近期政策，比如生育补贴等也多是中央财政出大头，但要解决财权事权错配仍应该以增强地方财力为主。

    　　消费新体系

    　　《建议》为“提振消费”赋予了系统性的实施框架与丰富细节。其核心是深入实施“提振消费专项行动”，从供需两侧协同发力。在需求侧，明确通过“统筹促就业、增收入、稳预期”直接增强居民消费能力，并通过“提高公共服务支出比重”减轻民生负担，从而间接提升消费意愿。在供给侧，则着力推动消费扩容升级：服务消费以“放宽准入、业态融合”为重点疏通堵点；商品消费以“品牌、标准、新技术”为驱动实现提质扩容；同时要求打造一批具有带动效应的消费新场景。此外，提出培育国际消费中心城市以拓展入境消费；在制度保障上，强调清理汽车、住房等领域的不合理限制，优化新业态管理，并落实带薪错峰休假，共同构筑激发消费潜力的良性生态环境。

    　　精准投资

    　　《建议》在“扩大有效投资”方面，呈现出从理念到机制的系统性深化。投资方向更加聚焦民生与安全，首次明确“提高民生类政府投资比重”，并将“重点领域安全能力建设”纳入投资范围，体现了统筹发展与安全的战略考量。投资理念显著升级，强调投资需“适应人口结构变化和流动趋势”以保持前瞻性，并将“投资于人”的理念实体化，加强人力资源开发投资。在管理机制上，创新性地提出探索“全口径政府投资计划”以加强统筹透明，并要求实施“全过程管理”与深化“投资审批改革”，以明确中央与地方权责、提升效率。最终，通过完善民企参与重大项目机制、发挥政府基金引导作用，核心目标是切实“提高民间投资比重”，形成可持续的、市场主导的内生投资增长动力。

    　　深度清障

    　　在“破除市场卡点堵点”方面，《建议》构建了一套层次分明、标本兼治的制度体系。其基础是统一六大核心市场制度规则，涵盖产权、准入、信用、退出等环节，为公平竞争奠定基石。破除壁垒的矛头直指“要素获取、招标投标、政府采购”等关键领域，并首次明确要求“规范地方政府经济行为”，剑指“地方保护”与“内卷式竞争”顽疾。在事后监管层面，着力推进“统一市场监管执法”与完善执法基准，并通过强化反垄断与反不正当竞争执法司法，旨在建立“优质优价”的良性市场秩序。配套措施上，一方面通过统一流通规则与联通设施以“降低物流成本”；另一方面则触及利益分配核心，改革“统计、财税、考核制度”并优化地区间“利益分享机制”，从根源上瓦解市场分割的动机。

    　　制度型开放

    　　“十五五”规划建议将对外开放提升至更核心的战略位置，其内涵迎来深度升级。开放主线从“便利化”转向“制度型开放”，强调对接CPTPP 等国际高标准经贸规则。贸易发展的关键抓手变为“数字贸易”与服务贸易，推动外贸结构向知识密集型转型。双向投资着力于“准入”到“准营”的突破，通过大幅缩减负面清单，真正打开外资在华发展空间。同时，人民币国际化删去“稳慎”表述，并强调建设自主可控的跨境支付体系，标志着其推进进入主动提速的新阶段，以金融开放赋能高水平对外开放新格局。

    　　风险提示

    　　海外市场波动，海外政策调整滞后。 机构：国信证券股份有限公司 研究员：李智能/邵兴宇/田地/董德志 日期：2025-10-28

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