宏观点评报告：十五五规划建议 十大要点

　　1） 经济发展，重量更重质

    　　从十四五的经济发展取得新成效，到十五五的高质量发展取得显著成效。十五五规划建议中，要求推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，质在量之前。具体来看，高质量发展目标包括“经济增长保持在合理区间，全要素生产率稳步提升，居民消费率明显提高，内需拉动经济增长主动力作用持续增强……发展新质生产力、构建新发展格局、建设现代化经济体系取得重大突破”。

    　　这一目标包含两层含义，一是要求经济增长保持合理区间，也就是经济在转型升级、调结构的过程中，仍然要保证增长。其是“坚持以经济建设为中心”的具体表现，而十四五规划中并没有明确提及。二是高质量发展既包括增长对应的全要素生产率提升（一般是技术进步带动），又包括需求端的居民消费率提升，即转向内需拉动的经济，十四五规划中也没有涉及。

    　　2）对消费的重视程度，明显增加

    　　对消费的重视程度，较十四五规划建议明显增加，体现在以下几个方面：

    　　一是在发展环境部分，建议提到“就业和居民收入增长压力较大，民生保障存在短板弱项；人口结构变化给经济发展、社会治理等提出新课题”，其中隐含了当前消费面临的问题。

    　　二是在发展目标部分中，要求“居民消费率明显提高”，提出了明确的目标。

    　　三是第15 条大力提振消费专门论述，强调“统筹促就业、增收入、稳预期，合理提高公共服务支出占财政支出比重，增强居民消费能力……加大直达消费者的普惠政策力度，增加政府资金用于民生保障支出……落实带薪错峰休假”等措施。以及“扩大优质消费品和服务供给”等供给端政策。

    　　四是第20 条提升宏观治理效能中，提到“促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式”。

    　　五是在第38 条“完善收入分配制度中，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。尤其还提到多渠道增加城乡居民财产性收入”。体现出通过收入分配，向居民倾斜，从而促消费。

    　　3）财政：积极、注重可持续，央地收支权责调整财政方面，相比十四五规划的深化预算管理制度改革、优化税制结构、健全政府债务管理制度，十五五规划强调“发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性”。积极财政在今年4%的赤字率，以及去年四季度批准的6万亿置换债额度等方面都得到体现。同时可持续性财政，与有效投资的要求一致，即将财政资源投向有足够回报的领域。近些年美国、日本、英国、法国等财政扩张的可持续遭质疑，导致超长债收益率一度出现异常波动，美国和法国信用评级被下调。我国持续强调财政可持续性，也是旨在降低出现类似风险的概率。

    　　此外，十五五规划提出完善地方税、直接税体系，增加地方自主财力。同时适当加强中央事权、提高中央财政支出比重。央地收支权责调整，有助于从根源行解决地方债务问题。建议还提到，加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制，以及统筹推进房地产、地方政府债务……等风险有序化解，可见化债仍是十五五期间的重要任务。

    　　4）货币金融：加快建设金融强国

    　　2023 年，全国金融工作会议提出“金融强国”的概念，金融工作的战略高度相应提升。十五五规划建议进一步重申，要求加快建设金融强国。货币政策方面，提到“构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系”，大力发展科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融。相比十四五聚焦建设现代中央银　　行制度、健全市场化利率形成和传导机制，十五五的货币政策内涵更加丰富。

    　　关于资本市场，十五五规划建议强调“提高资本市场制度包容性、适应性，健全投资和融资相协调的资本市场功能。积极发展股权、债券等直接融资，稳步发展期货、衍生品和资产证券化。优化金融机构体系，推动其专注主业、完善治理、错位发展”，以此形成安全高效的金融基础设施。而十四五建议中的对应表述为“全面实行股票发行注册制，建立常态化退市机制，提高直接融资比重”。对比之下，十五五期间多层次资本市场，为新产业、新业态、新技术企业融资，提供更高效的金融服务。

    　　人民币国际化，十五五规划建议提到“推进人民币国际化，提升资本项目开放水平，建设自主可控的人民币跨境支付体系”。相比十四五“稳慎推进人民币国际化，坚持市场驱动和企业自主选择，营造以人民币自由使用为基础的新型互利合作关系”，去掉了稳慎推进的修饰词，而且强调建立人民币跨境支付体系。当前正值“国际力量对比深刻调整……我国具备主动运筹国际空间、塑造外部环境的诸多有利因素”，推动人民币国际化适逢窗口期。

    　　5）产业和科技：建设现代化产业体系，高水平科技自立自强在“十五五”时期主要目标中，“科技自立自强水平大幅提高”被列为第二条，仅次于“高质量发展取得显著成效”，彰显科技在未来五年的重要地位。

    　　十五五规划建议中，建设现代化产业体系的第一条是优化提升传统产业，可见在发展先进产业过程中，更要保住传统产业优势。重点提到的传统行业包括矿业、冶金、化工、轻工、纺织、机械、船舶、建筑。十四五规划建议中，同样提到提升产业链供应链现代化水平，但没有提具体行业。十五五规划建议中还提到“优化产业布局，促进重点产业在国内有序转移”，这意味着要避免大量产业迁移至国外，造成产业空心化。

    　　培育壮大新兴产业和未来产业中，新兴产业包括新能源、新材料、航空航天、低空经济，要加快规模化发展，其中新增低空经济。未来产业包括量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信，以探索路线、场景和商业模式为主，眼光更偏长远。而 “十四五”中没有关于未来产业的表述。

    　　十五五规划建议中，高水平科技自立自强，特别强调完善新型举国体制，采取超常规措施（十四五未提），全链条推动集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破。此外，与十四五规划建议对比，十五五将“深入推进数字中国建设”单列，明确“全面实施‘人工智能+’行动”。

    　　6）反内卷：再提综合整治“内卷式”竞争

    　　第（17）条坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点，提到综合整治“内卷式”竞争。一方面，规范地方政府行为，消除要素获取、资质认定、招标投标、政府采购等方面壁垒；另一方面，强化行业自律，规范企业行为。

    　　7）地产：推动房地产高质量发展

    　　推动房地产高质量发展，在《十一、加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕》大标题下。可见，地产调整为民生相关政策，与此前的防风险以及房住不炒形成对照，也体现出十五五期间，地产的着力点是优化供给，满足不同群体的住房 。

    　　8）投资：从拓展空间到提高投资收益

    　　十五五规划建议强调投资的有效性，“保持投资合理增长，提高投资收益”。简而言之，就是将资金投入到有回报的领域和地区，而且要完善民营企业参与重大项目的机制。具体项目方面，提到“实施一批重大标志性工程项目”，但未提具体项目。此外，还提到“投资于物和投资于人紧密结合”，今年政府工作报告首次提出“投资于人”，对应更多资金投向教育医疗养老等领域。

    　　对比十四五建议，十五五规划明确提到“拓展投资空间”，具体领域，涉及“基础设施、市政工程、农业农村、公共安全、生态环保”等方面；重大项目，明确提到“川藏铁路、西部陆海新通道、国家水网、雅鲁藏布江下游水电开发”等重大工程。

    　　9）人口：从应对老龄化到促进高质量发展

    　　人口方面的表述，从十四五的应对老龄化挑战，转向十五五的促进人口高质量发展。

    　　十五五规划建议，围绕人口高质量发展，提出了“健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系”。生育政策方面，除了十四五提到的降低生育成本等，十五五增加了倡导积极婚育观，优化生育支持和激励，完善生育保险制度，落实生育休假制度等方面。应对老龄化，十四五重点强调发展银发经济、推动养老事业和养老产业协同发展，重点在低龄老年人方面。而十五五增加了优化基本养老服务供给，推行长期护理保险，对高龄老人的问题更为关注。此外还新增，稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄，优化就业、社保等方面年龄限制政策。

    　　10）国家安全：重点领域扩围

    　　安全概念，不仅出现在《十三、推进国家安全体系和能力现代化，建设更高水平平安中国》，在现代化产业体系、科技自立自强和绿色转型等多个方面也有提及。

    　　十五五规划建议对国家安全能力的概念进一步明确，提到“确保粮食、能源资源、重要产业链供应链、重大基础设施安全，加强战略性矿产资源勘探开发和储备，提高水资源集约安全利用水平，维护战略通道安全，推进国家战略腹地建设和关键产业备份”。

    　　同时强调“网络、数据、人工智能、生物、生态、核、太空、深海、极地、低空等新兴领域国家安全能力建设。”除了网络等少数领域在十四五建议中提及，其他均为新增。

    　　风险提示

    　　政策出现超预期调整。 机构：华西证券股份有限公司 研究员：刘郁/肖金川 日期：2025-10-29

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