宏观专题研究：十五五建议稿传递的信号-科技当自强 五年再出发
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2025-10-29 10:57:47
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核心观点
10 月28 日，“十五五”建议稿（下文简称《建议》）如期发布。整体遵循六大原则：
坚持党的全面领导、坚持人民至上、坚持高质量发展、坚持全面深化改革、坚持有效市场和有为政府相结合、坚持统筹发展和安全。整体来看，形成了结构转型重于经济增速，以“新质生产力+两个大循环”为核心的兼顾发展和安全的新经济格局，所有配套制度均围绕这一核心开展建设。
十五五规划有七大发展目标：分别是高质量发展取得显著成效：科技自立自强水平大幅提高；进一步全面深化改革取得新突破；社会文明程度明显提升；人民生活品质不断提高；美丽中国建设取得新的重大进展；国家安全屏障更加巩固。我们认为有如下要点需重点关注：
一是高质量发展除了通过科技进步带动全要素生产率稳步提升外，还首次提出“需明显提高居民消费率”。根据国家统计局的定义，居民消费率=居民消费支出/支出法GDP，当前我国为39.9%仍处于历史较低水平。未来需要进一步加强消费在两个大循环中的作用，也意味着消费的定位相较十四五有明显提升。
二是科技自立自强水平大幅提高，除了顺应产业新趋势发展新质生产力，增强基础研究和原始创新能力外，还需要在既有产业的“卡脖子”领域不断提高自主可控水平。
三是人民生活品质不断提高，需要扎实推进共同富裕，解决产业进步过程中衍生的就业和贫富差距问题。推进高质量充分就业、提高劳动收入在整体收入分配中的占比、财政投资于人均是未来的重要抓手。
整体来看，十五五是基本实现社会主义现代化进程中“承前启后”的阶段，在百年未有之大变局下，高质量发展仍是核心，在十六五到来之前，“仍需再奋斗五年”。
一、十五五规划有六大遵循原则
10 月28 日，“十五五”建议稿如期发布。整体遵循六大原则：坚持党的全面领导、坚持人民至上、坚持高质量发展、坚持全面深化改革、坚持有效市场和有为政府相结合、坚持统筹发展和安全。与“十四五”相比：
前两项基本指导原则不变：继续坚持党的全面领导和人民至上。
第三项由十四五的“新发展理念”进一步明确为“十五五”的高质量发展，因地制宜发展新质生产力，做强国内大循环，畅通国内国际双循环的核心经济发展理念进一步明确。
第四项由十四五的“坚持深化改革开放”转变为“坚持全面深化改革”，一方面意味着改革开放进入深水区，未来需聚焦制约高质量发展的体制机制障碍；另一方面也意味着开放的重心从过去的“扩大开放”转向“高质量开放”。
第五项、第六项由十四五的“坚持系统观念”转变为“坚持有效市场和有为政府相结合”和“坚持统筹发展和安全”。进一步明确在百年未有之大变局下，需要以新安全格局保障新发展格局，在发展过程中充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。
整体来看，形成了以“新质生产力+两个大循环”为核心的兼顾发展和安全的新经济格局，所有配套制度均围绕这一核心开展建设。
二、十五五规划有七大发展目标
十五五规划有七大发展目标：分别是高质量发展取得显著成效：科技自立自强水平大幅提高；进一步全面深化改革取得新突破；社会文明程度明显提升；人民生活品质不断提高；美丽中国建设取得新的重大进展；国家安全屏障更加巩固。我们认为有如下要点需重点关注：
一是高质量发展除了通过科技进步带动全要素生产率稳步提升外，还首次提出“需明显提高居民消费率”。根据国家统计局的定义，居民消费率=居民消费支出/支出法GDP，据此方法测算截至2024 年我国居民消费率为39.9%（前值39.6%）。从变化趋势来看，2010 年触及历史低位34.6%，此后低位企稳并小幅回升至38-40%区间，但整体仍处于历史较低水平。未来需要进一步加强消费在两个大循环中的作用，也意味着消费的定位相较十四五有明显提升。
二是科技自立自强水平大幅提高，除了顺应产业新趋势发展新质生产力，增强基础研究和原始创新能力外，还需要在既有产业的“卡脖子”领域不断提高自主可控水平。
三是人民生活品质不断提高，需要扎实推进共同富裕，解决产业进步过程中衍生的就业和贫富差距问题。推进高质量充分就业、提高劳动收入在整体收入分配中的占比、财政投资于人均是未来的重要抓手。
整体来看，十五五是基本实现社会主义现代化进程中“承前启后”的阶段，在百年未有之大变局下，高质量发展仍是核心，在十六五到来之前，“仍需再奋斗五年”。
三、培育壮大新兴产业和未来产业，建设现代化产业体系《建议》对新兴产业和未来产业的发展发向做出指引。在新兴产业方面，加快新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业集群发展；在未来产业方面，推动量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等成为新的经济增长点。
我们认为，建设建设现代化产业体系的关键在于以科技创新引领新质生产力发展，尤其是具有新质生产力特征的先进制造业。先进制造业是以传统制造业为基础，通过吸收和整合人工智能、机械、材料及现代管理技术等高新技术成果，成为具有高科技含量和高附加值的新型制造业。我们认为，培育壮大新兴产业和未来产业，建设现代化产业体系，有助于全要素生产率稳步提升，并在人工智能科技革命浪潮中取得先机。
四、加大核心技术攻关，技术开发原始创新导向《建议》针对关键核心技术领域开展攻关，指向原始创新。完善新型举国体制，采取超常规措施，全链条推动集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破。
我们认为，支持原始创新导向，一方面，有助于大幅提高科技自立自强水平；另一方面，培育中国企业“从0 到1”的创新能力，是应对当前产业“内卷”困境，赢得未来竞争的根本路径。这需要产业、政策与金融三大系统的深度协同。在产业维度，发展未来产业的基石正是“从0 到1”的突破。在政策维度，以“人工智能+”为代表的国家战略正逐渐将重心向支持原创性创新倾斜，为实现“从0 到1”创造了有利的宏观环境。在金融维度，需要金融机构大力支持“投早、投小、投长期、投硬科技”。
五、培育科技领军企业，推进科技人才发展
《建议》指出“培育壮大科技领军企业”，“一体推进教育、科技、人才发展”。
我们认为，培育科技领军企业意味着把创新的重心放在企业，旨在面向卡脖子与前沿领域，能形成一批能做原始创新的龙头公司。对于企业的成长路径而言，预计是“科技型中小企业—高新技术企业—科技领军企业”的进阶路径，早在“十四五”规划就已强调企业创新主体地位，十五五则是在前期基础上提出更高阶的要求。
而更进一步，科技发展的核心动力在人才，顶层机制已从协同升级为系统性工程，从“探索建立”到明确“建立高技术人才移民制度”，标志国际高端人才引进从原则倡导迈向制度安排。同时，国家交叉学科中心上升为国家层级建设对象，“三中心”（教育、科学、人才）作为目标组合出现，范围与承载更宽。
我们认为两者结合意味着以企业为主阵地、以人才为核心资源，形成从原始创新到工程化再到规模化应用的闭环，服务关键核心技术突破和新质生产力发展的总目标。
六、深化数据资源开发，全面实施人工智能+数据资源开发和人工智能+相辅相成，数据是AI 的燃料，AI 为数据要素带来增量价值。一方面，AI 模型的精度、泛化能力与训练数据的 “量、质、类” 直接挂钩，深化数据资源开发从根本上提升了 AI 技术的核心竞争力。
另一方面，所谓“人工智能+”， 就是让 AI 深度嵌入企业的生产、管理、服务、研发等核心环节，把企业数据，转化为能驱动决策、创造收益的动态价值要素。
“人工智能+”的发展为企业数据要素赋予价值，创造新的增长点。
七、培育消费新场景，清理汽车住房不合理限制措施《建议》指出“完善促进消费制度机制，清理汽车、住房等消费不合理限制性措施，建立健全适应消费新业态新模式新场景的管理办法”。我们认为，在培育消费新场景方面，核心是通过创新消费业态，挖掘潜在消费需求，引导消费升级，比如在新型消费领域方面可聚焦数字消费、绿色消费、健康消费、智能消费等，通过供给侧创新，匹配居民对高品质、多样化消费需求，从而释放内需潜力。
另一方面，政策强调清理不合理限制措施，我们认为不是一刀切全面放开，而是对抑制合理需求、与当前提振消费目标不匹配的限制做系统梳理和优化：汽车领域，目前我国实施汽车限购的城市主要包括北京、上海、广州、深圳、杭州、天津等6 个城市，预计后续地方可能因城施策，总体方向是从购置环节管制为主转向使用管理和综合治理；住房领域，2025 年下半年起，一线城市陆续推出购房限购优化政策，预计“十五五”期间，在坚持“房住不炒”的定位下，一线城市可能会进一步优化调控措施，包括核心区限购政策的适度松绑，以更好地支持刚性和改善性住房需求，稳定需求与提振相关消费。
八、提高民生类政府投资比重，加强人力资源开发投资《建议》在扩大有效投资重点提出“提高民生类政府投资比重”，重点强调了要适应人口结构变化和流动趋势，2024 年7 月底国务院发布《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》指出，我国城镇化率计划五年内达到70%（2024年约为67%），“十五五”期间城镇化率的确定性提升仍将带动基础设施和公共服务设施的布局完善，同时加强民生类政府投资是维护社会稳定的重要一环。我们认为，加强人力资源开发和人的全面发展投资是推动投资于物和投资于人紧密结合的重要方向，其中投资于人主要指向“七有”（幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶），重点在于民生领域的投资，投资于物主要指面向实体经济与基础设施的投入，未来有效投资的重点增量方向或包括：人口净流入城镇的基础教育资源供给、满足新质生产力发展需求布局的高质量教育体系、养老医疗等社会保障体系构建、以城市更新为代表的民生类基础设施建设等。
九、统一大市场整治“内卷”，形成优质优价市场秩序当前，不少行业进入新旧动能转换与存量竞争阶段，低价、低质、低水平竞争现象日益蔓延，不正当竞争、侵权假冒等违法行为多发高发，严重扭曲市场机制，损害市场公平竞争秩序。“内卷式”恶性竞争破坏市场公平竞争秩序，扭曲了资源配置与价格信号，成为企业创新发展、向价值链中高端攀升的阻碍。我们理解，“反内卷”将聚焦依法依规治理企业无序竞争、重点行业产能治理与规范地方招商引资行为等三方面，需求侧的吸纳能力或决定PPI 的上行速率。目前的政策组合更多指向提振信心，我们认为终端需求和供需缺口弥合的实质性改善仍需观察。特别是具有针对性的增量总需求侧政策陆续出台后，才有可能进一步判定PPI 的持续性反弹信号。综合来看，当前“反内卷”得到中央持续定调有助于改善市场预期，但短期内或以控制增量为主，优化存量为辅。
十、激发经营主体活力，弘扬企业家精神
企业家精神是市场活力的重要源泉。我们认为，市场主体是我国经济活动的主要参与者、就业机会的主要提供者、技术进步的主要推动者。整体而言，市场活力来自于人，特别是来自于企业家，来自于企业家精神。弘扬企业家精神，意味着企业家充分发扬不畏风险、勇于开拓的创新精神，才能不断创新技术、产品与服务，激发市场活力、发展内生动力和社会创造力，为经济社会发展作出应有贡献。值得说明的是，民营企业具备较强的创新活力和市场敏感性，能够快速捕捉需求并推动科技成果转化，助力传统产业转型升级和关键核心技术突破。我们认为，未来决策层有望继续优化营商环境，降低企业运营成本，依托企业强化产学研协同创新，因地制宜发展新质生产力。
十一、编制宏观资产负债表盘活用好闲置低效资产《建议》指出，编制宏观资产负债表，全面摸清存量资源资产底数，优化资产负债结构，完善并购、破产、置换等政策，盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施。
我们认为，编制宏观资产负债表有助于盘活用好闲置低效资产，尤其是对国有资源、国有资产、国有资金的摸底以及盘活。例如从地方实践上来看，湖北省开展国有“三资”改革。其中，国有“三资”，是指国有资源、国有资产、国有资金。资产，主要指实物、股权、债权、特许经营权、未来收益权等5 类资产。资源，主要指国有矿产、林业、水利、能源、土地、数据等6 类资源，具有运营属性，是政府与市场有效衔接的关键。资金，主要指趴在账上的“闲置和低效”两类国有资金。
十二、财政统一预算分配权，适当增加中央事权，增加地方自主财力《建议》指出，统一预算分配权，适当加强中央事权、提高中央财政支出比重，增加地方自主财力。我们认为，这一规划是落实党的二十届三中全会的财政体制改革部署。
统一预算分配权，关键在于大力压缩代编预算规模和年中二次分配，防止和克服“钱等项目”现象，全面提高年初预算到位率，增强预算编制的科学性和准确性。同时，推动资金项目科学整合，规范各领域、部门和单位预算支出管理，结合实际合理确定预算收支规模。
党的二十届三中全会对改革完善中央和地方财政关系作出安排，中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金。在收入划分方面，增加地方自主财力，拓展地方税源。推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，优化共享税分享比例。规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理。
十三、金融强国重心在五篇大文章，稳步发展数字人民币《建议》明确把“加快建设金融强国”作为目标路径之一，并点名“大力发展科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融”，同时提出“稳步发展数字人民币”。五篇大文章对应五大赛道，传递出明确的政策导向，明确未来五年金融资源配置与制度创新的优先顺序，通过优化金融供给结构，提升服务实体经济的能力，特别是国家战略和薄弱环节。另一方面，我们认为“稳步发展数字人民币”的稳步重在节奏和边界，在稳定金融体系的前提下，继续扩大试点与场景，但把好技术安全、数据合规和风险隔离。
十四、扩大单边开放，创新数字贸易
中国是经济全球化的受益者，更是贡献者、维护者和推动者。扩大单边开放，一是可以给与欠发达国家单边零关税待遇，二是在双边自贸协定谈判中给与欠发达国家更优惠地位，三是可以帮助欠发达国家更好的融入全球多边贸易体制。在外部逆全球化思潮持续升温、保护主义与单边主义行径抬头的背景下，我国主动扩大单边开放，既可以帮助欠发达国家更好融入国际市场，实现共同发展，也彰显了我国负责任大国形象。
《意见》指出，要“创新发展数字贸易，有序扩大数字领域开放”。在人工智能科技革命背景下，数据已经成为关键生产要素，推动数字贸易发展，一是可以以开放促改革、以竞争促创新，推动国内数字治理体系与产业水平向国际高标准看齐。二是提升全球数字治理话语权，主动参与国际规则构建。三是我国有序扩大数字领域开放，既展现开放姿态，又通过 “互利合作” 打破排他性规则。
十五、落实好准入又准营吸引外资，一带一路拓展合作加强海外利益保护面对全球产业链深度调整与单边主义抬头的双重挑战，我国一是要以制度型开放吸引外资，二是要通过海外利益保护推动企业“出海”，加强人类命运共同体建设。
对外开放过程中“准入不准营”是我国经济转型中遇到的特殊问题，其“营”字是企业在获得市场准入资格后无法正常“经营”，例如各项经营标准的合规要求不清晰、政府采购不公开、非标准化的复杂审批、政府补贴和政策优惠的不公平待遇等，其本质在于制度型开放触及深层利益格局调整。落实“准入又准营”，一是破除地方保护主义的惯性，二是强化技术监管能力，三是加快和国际监管标准对接，降低监管复杂性。
2020 年以来我国企业加速出海，年均增速7.4%，2024 年对外直接投资1922 亿美元，然而在逆全球化和发达国家右翼回流的宏观背景下，我国出海企业面临的外部反华压力加大，强化海外利益保护是我国企业长期可持续出海的关键保障。
十六、解决三农问题，常态化防止返贫致贫
《建议》在乡村全面振兴方面重点提出“解决好“三农”问题作为全党工作重中之重”，我们认为，作为历年的中央一号文件提及的重要内容，“三农” 问题直接关系粮食安全、生态安全和社会安全，是维护社会稳定和应对外部冲击的 “压舱石”。在农业农村现代化过程中，常态化防止返贫致贫又是最为重要的一环，具体举措包括完善兜底式保障，强化开发式帮扶，分层分类帮扶欠发达地区，重点帮扶县支持政策等等，未来针对乡村振兴领域中央财政的补助资金有望维持增长。10 月24 日中央农办指出当前国家确定了160 个乡村振兴重点帮扶县，各地也确定了一些省级乡村振兴重点帮扶县，给予集中支持。目前，超过85%的脱贫户和监测户至少得到一项产业帮扶政策的帮扶。
十七、构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间《建议》明确强调，区域协调发展是中国式现代化的内在要求，各地区优势互补以及各展所长尤为重要，其中京津冀、长三角、粤港澳大湾区、长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展、雄安新区建设现代化城市、成渝地区双城经济圈等均是十五五区域经济布局的重点发力方向。支持经济大省挑大梁方面，我们认为，未来经济大省有望在科技创新和产业创新充分展现发展辐射带动作用，其他地区将在边疆地区建设、资源型地区转型、海洋经济等方面各展所长。东、中、西、东北地区将深化产业协作，推动产业有序梯度转移，因地制宜发展新质生产力。
十八、文化、体育、旅游强国齐头并进，优化服务业消费供给《建议》把文化强国、体育强国、旅游强国写进同一板块，提出“推进旅游强国建设、丰富高品质旅游产品供给、提高旅游服务质量、文旅深度融合、统筹推进群众体育和竞技体育”。我们认为齐头并进是目标协同，优化服务业消费供给是方法与抓手，三者都共同服务于美好生活和扩内需的需要，有助于推动服务消费从规模扩张向质量升级转型，最终实现经济与社会效益的双重提升。
十九、扎实推进共同富裕：高质量充分就业+投资于人共同富裕将是十五五的重要主题，也是落实七大发展目标“人民生活品质不断提高”的核心抓手，预计通过三方面推进工作：
一是促进高质量充分就业，尤其是在产业发展新趋势下着力解决结构性就业矛盾，推动灵活就业、新就业形态健康发展，并加大创业支持力度。
二是完善收入分配制度。在初次分配环节，重点是提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，核心是通过制度设计按贡献决定报酬，多劳者多得、技高者多得、创新者多得。在二次分配环节，重点是加强税收、社会保障、转移支付等再分配调节，合理调节过高收入，取缔非法收入。
三是财政加大力度投资于人，主要抓手是通过教育、社保、地产、医疗、人口以及公共服务均等化制度建设保障“七有”，即幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶。
二十、优化保障房供给，探索现房销售
十五五提出“推动房地产高质量发展。加快构建房地产发展新模式”。
从需求侧来看，需完善商品房开发、融资、销售等基础制度。我们认为未来可能进一步探索现房销售制度。
从供给侧来看，一方面要优化保障性住房供给制度，未来关注中央收储与保障房制度相结合；另一方面要加大好房子供给，实施房屋品质提升工程和物业服务质量提升行动。
二十一、提高新能源供给比重，推进碳达峰
提高新能源供给比重，推进碳达峰有两大关键意义：一是强化能源自主。我国传统能源结构长期面临 “富煤、贫油、少气” 的特点，石油、天然气对外依存度高 ，传统能源供给的外部不确定性，是我国国家安全的薄弱之处。新能源的自主化能够从根本上破解这一矛盾。
二是发挥我国制造业优势。新能源本质上是制造业，我国完备工业体系及人口质量红利特征使我国发展新能源及“新能源+”具备无法替代的优势。
推进碳达峰的远景发展目标，不仅确立了新能源产业链的重要地位，更是通过生产要素切换的方式驱动了全面工业体系再造，而技术设备升级可能带动制造业投资。在制造业全面“新能源+“升级过程中，势必带来增量的机器、厂房、设备开支，形成更多的实物固定资本。
二十二、捍卫政治安全，严防地产、地方债、中小金融机构三大系统性风险《建议》明确“把捍卫政治安全摆在首位”，并写入国家安全能力建设的头条位置，政治底色更鲜明，捍卫三大系统性风险的决心更为强烈。从地产而言，我国正走向高质量发展的房地产新模式。当前中央明确收购存量商品房作保障房举措，城市政府可自主定价、定主体、定用途，央行再贷款额度逐步放开，同时，城市房地产融资协调机制扩围增效，对合格项目应贷尽贷，加快房地产盘活存量、优化增量的平稳健康转型。从地方债而言，我国政府负债率处于合理区间，风险安全可控。各地置换后，将有效节约利息支出，持续化解地方政府融资与发展建设风险，加快各地步入同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。从中小金融机构而言，统筹推进“减量提质”，对高风险机构早识别、早处置，限期清零，保障金融体系稳健运行。
二十三、加快先进战斗力建设，推进军民标准通用化前期《公报》在国防安全领域有数个新提法，本次《建议》对新提法的阐述包括有：1）先进战斗力建设方面重点有：新域新质作战力量建设、无人智能作战力量及反制能力建设、数据资源开发利用、智能化军事体系建设等，重点体现未来我国新质生产力与新质战斗力高效融合。2）一体化国家战略体系和能力方面重点有：跨军地工作、国防建设军事需求提报和军地对接、重大基础设施贯彻国防要求，国防战略预制，重点体现未来我国军队和地方政府合作时要按照战的需求开展投资建设，边备战边建设，同时要加强军地对接推进我国国防安全重大工程。3）军民标准通用化方面重点指向：建设先进国防科技工业体系过程中军民融合的重要性，标准化是现代战争与现代社会发展的重要基础，标准化背景下许多军用技术以及设备也可以应用于民用领域，反之亦然，我们认为在军民融合双向拉动作用下军事与经济发展的效率及效益有望同步提高。
风险提示
政策落地不及预期；贸易摩擦超预期；经济下行压力超预期。 机构：浙商证券股份有限公司 研究员：李超/林成炜/廖博/潘高远/费瑾/王瑞明/汤子玉 日期：2025-10-29
10 月28 日，“十五五”建议稿（下文简称《建议》）如期发布。整体遵循六大原则：
坚持党的全面领导、坚持人民至上、坚持高质量发展、坚持全面深化改革、坚持有效市场和有为政府相结合、坚持统筹发展和安全。整体来看，形成了结构转型重于经济增速，以“新质生产力+两个大循环”为核心的兼顾发展和安全的新经济格局，所有配套制度均围绕这一核心开展建设。
十五五规划有七大发展目标：分别是高质量发展取得显著成效：科技自立自强水平大幅提高；进一步全面深化改革取得新突破；社会文明程度明显提升；人民生活品质不断提高；美丽中国建设取得新的重大进展；国家安全屏障更加巩固。我们认为有如下要点需重点关注：
一是高质量发展除了通过科技进步带动全要素生产率稳步提升外，还首次提出“需明显提高居民消费率”。根据国家统计局的定义，居民消费率=居民消费支出/支出法GDP，当前我国为39.9%仍处于历史较低水平。未来需要进一步加强消费在两个大循环中的作用，也意味着消费的定位相较十四五有明显提升。
二是科技自立自强水平大幅提高，除了顺应产业新趋势发展新质生产力，增强基础研究和原始创新能力外，还需要在既有产业的“卡脖子”领域不断提高自主可控水平。
三是人民生活品质不断提高，需要扎实推进共同富裕，解决产业进步过程中衍生的就业和贫富差距问题。推进高质量充分就业、提高劳动收入在整体收入分配中的占比、财政投资于人均是未来的重要抓手。
整体来看，十五五是基本实现社会主义现代化进程中“承前启后”的阶段，在百年未有之大变局下，高质量发展仍是核心，在十六五到来之前，“仍需再奋斗五年”。
一、十五五规划有六大遵循原则
10 月28 日，“十五五”建议稿如期发布。整体遵循六大原则：坚持党的全面领导、坚持人民至上、坚持高质量发展、坚持全面深化改革、坚持有效市场和有为政府相结合、坚持统筹发展和安全。与“十四五”相比：
前两项基本指导原则不变：继续坚持党的全面领导和人民至上。
第三项由十四五的“新发展理念”进一步明确为“十五五”的高质量发展，因地制宜发展新质生产力，做强国内大循环，畅通国内国际双循环的核心经济发展理念进一步明确。
第四项由十四五的“坚持深化改革开放”转变为“坚持全面深化改革”，一方面意味着改革开放进入深水区，未来需聚焦制约高质量发展的体制机制障碍；另一方面也意味着开放的重心从过去的“扩大开放”转向“高质量开放”。
第五项、第六项由十四五的“坚持系统观念”转变为“坚持有效市场和有为政府相结合”和“坚持统筹发展和安全”。进一步明确在百年未有之大变局下，需要以新安全格局保障新发展格局，在发展过程中充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。
整体来看，形成了以“新质生产力+两个大循环”为核心的兼顾发展和安全的新经济格局，所有配套制度均围绕这一核心开展建设。
二、十五五规划有七大发展目标
十五五规划有七大发展目标：分别是高质量发展取得显著成效：科技自立自强水平大幅提高；进一步全面深化改革取得新突破；社会文明程度明显提升；人民生活品质不断提高；美丽中国建设取得新的重大进展；国家安全屏障更加巩固。我们认为有如下要点需重点关注：
一是高质量发展除了通过科技进步带动全要素生产率稳步提升外，还首次提出“需明显提高居民消费率”。根据国家统计局的定义，居民消费率=居民消费支出/支出法GDP，据此方法测算截至2024 年我国居民消费率为39.9%（前值39.6%）。从变化趋势来看，2010 年触及历史低位34.6%，此后低位企稳并小幅回升至38-40%区间，但整体仍处于历史较低水平。未来需要进一步加强消费在两个大循环中的作用，也意味着消费的定位相较十四五有明显提升。
二是科技自立自强水平大幅提高，除了顺应产业新趋势发展新质生产力，增强基础研究和原始创新能力外，还需要在既有产业的“卡脖子”领域不断提高自主可控水平。
三是人民生活品质不断提高，需要扎实推进共同富裕，解决产业进步过程中衍生的就业和贫富差距问题。推进高质量充分就业、提高劳动收入在整体收入分配中的占比、财政投资于人均是未来的重要抓手。
整体来看，十五五是基本实现社会主义现代化进程中“承前启后”的阶段，在百年未有之大变局下，高质量发展仍是核心，在十六五到来之前，“仍需再奋斗五年”。
三、培育壮大新兴产业和未来产业，建设现代化产业体系《建议》对新兴产业和未来产业的发展发向做出指引。在新兴产业方面，加快新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业集群发展；在未来产业方面，推动量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等成为新的经济增长点。
我们认为，建设建设现代化产业体系的关键在于以科技创新引领新质生产力发展，尤其是具有新质生产力特征的先进制造业。先进制造业是以传统制造业为基础，通过吸收和整合人工智能、机械、材料及现代管理技术等高新技术成果，成为具有高科技含量和高附加值的新型制造业。我们认为，培育壮大新兴产业和未来产业，建设现代化产业体系，有助于全要素生产率稳步提升，并在人工智能科技革命浪潮中取得先机。
四、加大核心技术攻关，技术开发原始创新导向《建议》针对关键核心技术领域开展攻关，指向原始创新。完善新型举国体制，采取超常规措施，全链条推动集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破。
我们认为，支持原始创新导向，一方面，有助于大幅提高科技自立自强水平；另一方面，培育中国企业“从0 到1”的创新能力，是应对当前产业“内卷”困境，赢得未来竞争的根本路径。这需要产业、政策与金融三大系统的深度协同。在产业维度，发展未来产业的基石正是“从0 到1”的突破。在政策维度，以“人工智能+”为代表的国家战略正逐渐将重心向支持原创性创新倾斜，为实现“从0 到1”创造了有利的宏观环境。在金融维度，需要金融机构大力支持“投早、投小、投长期、投硬科技”。
五、培育科技领军企业，推进科技人才发展
《建议》指出“培育壮大科技领军企业”，“一体推进教育、科技、人才发展”。
我们认为，培育科技领军企业意味着把创新的重心放在企业，旨在面向卡脖子与前沿领域，能形成一批能做原始创新的龙头公司。对于企业的成长路径而言，预计是“科技型中小企业—高新技术企业—科技领军企业”的进阶路径，早在“十四五”规划就已强调企业创新主体地位，十五五则是在前期基础上提出更高阶的要求。
而更进一步，科技发展的核心动力在人才，顶层机制已从协同升级为系统性工程，从“探索建立”到明确“建立高技术人才移民制度”，标志国际高端人才引进从原则倡导迈向制度安排。同时，国家交叉学科中心上升为国家层级建设对象，“三中心”（教育、科学、人才）作为目标组合出现，范围与承载更宽。
我们认为两者结合意味着以企业为主阵地、以人才为核心资源，形成从原始创新到工程化再到规模化应用的闭环，服务关键核心技术突破和新质生产力发展的总目标。
六、深化数据资源开发，全面实施人工智能+数据资源开发和人工智能+相辅相成，数据是AI 的燃料，AI 为数据要素带来增量价值。一方面，AI 模型的精度、泛化能力与训练数据的 “量、质、类” 直接挂钩，深化数据资源开发从根本上提升了 AI 技术的核心竞争力。
另一方面，所谓“人工智能+”， 就是让 AI 深度嵌入企业的生产、管理、服务、研发等核心环节，把企业数据，转化为能驱动决策、创造收益的动态价值要素。
“人工智能+”的发展为企业数据要素赋予价值，创造新的增长点。
七、培育消费新场景，清理汽车住房不合理限制措施《建议》指出“完善促进消费制度机制，清理汽车、住房等消费不合理限制性措施，建立健全适应消费新业态新模式新场景的管理办法”。我们认为，在培育消费新场景方面，核心是通过创新消费业态，挖掘潜在消费需求，引导消费升级，比如在新型消费领域方面可聚焦数字消费、绿色消费、健康消费、智能消费等，通过供给侧创新，匹配居民对高品质、多样化消费需求，从而释放内需潜力。
另一方面，政策强调清理不合理限制措施，我们认为不是一刀切全面放开，而是对抑制合理需求、与当前提振消费目标不匹配的限制做系统梳理和优化：汽车领域，目前我国实施汽车限购的城市主要包括北京、上海、广州、深圳、杭州、天津等6 个城市，预计后续地方可能因城施策，总体方向是从购置环节管制为主转向使用管理和综合治理；住房领域，2025 年下半年起，一线城市陆续推出购房限购优化政策，预计“十五五”期间，在坚持“房住不炒”的定位下，一线城市可能会进一步优化调控措施，包括核心区限购政策的适度松绑，以更好地支持刚性和改善性住房需求，稳定需求与提振相关消费。
八、提高民生类政府投资比重，加强人力资源开发投资《建议》在扩大有效投资重点提出“提高民生类政府投资比重”，重点强调了要适应人口结构变化和流动趋势，2024 年7 月底国务院发布《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》指出，我国城镇化率计划五年内达到70%（2024年约为67%），“十五五”期间城镇化率的确定性提升仍将带动基础设施和公共服务设施的布局完善，同时加强民生类政府投资是维护社会稳定的重要一环。我们认为，加强人力资源开发和人的全面发展投资是推动投资于物和投资于人紧密结合的重要方向，其中投资于人主要指向“七有”（幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶），重点在于民生领域的投资，投资于物主要指面向实体经济与基础设施的投入，未来有效投资的重点增量方向或包括：人口净流入城镇的基础教育资源供给、满足新质生产力发展需求布局的高质量教育体系、养老医疗等社会保障体系构建、以城市更新为代表的民生类基础设施建设等。
九、统一大市场整治“内卷”，形成优质优价市场秩序当前，不少行业进入新旧动能转换与存量竞争阶段，低价、低质、低水平竞争现象日益蔓延，不正当竞争、侵权假冒等违法行为多发高发，严重扭曲市场机制，损害市场公平竞争秩序。“内卷式”恶性竞争破坏市场公平竞争秩序，扭曲了资源配置与价格信号，成为企业创新发展、向价值链中高端攀升的阻碍。我们理解，“反内卷”将聚焦依法依规治理企业无序竞争、重点行业产能治理与规范地方招商引资行为等三方面，需求侧的吸纳能力或决定PPI 的上行速率。目前的政策组合更多指向提振信心，我们认为终端需求和供需缺口弥合的实质性改善仍需观察。特别是具有针对性的增量总需求侧政策陆续出台后，才有可能进一步判定PPI 的持续性反弹信号。综合来看，当前“反内卷”得到中央持续定调有助于改善市场预期，但短期内或以控制增量为主，优化存量为辅。
十、激发经营主体活力，弘扬企业家精神
企业家精神是市场活力的重要源泉。我们认为，市场主体是我国经济活动的主要参与者、就业机会的主要提供者、技术进步的主要推动者。整体而言，市场活力来自于人，特别是来自于企业家，来自于企业家精神。弘扬企业家精神，意味着企业家充分发扬不畏风险、勇于开拓的创新精神，才能不断创新技术、产品与服务，激发市场活力、发展内生动力和社会创造力，为经济社会发展作出应有贡献。值得说明的是，民营企业具备较强的创新活力和市场敏感性，能够快速捕捉需求并推动科技成果转化，助力传统产业转型升级和关键核心技术突破。我们认为，未来决策层有望继续优化营商环境，降低企业运营成本，依托企业强化产学研协同创新，因地制宜发展新质生产力。
十一、编制宏观资产负债表盘活用好闲置低效资产《建议》指出，编制宏观资产负债表，全面摸清存量资源资产底数，优化资产负债结构，完善并购、破产、置换等政策，盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施。
我们认为，编制宏观资产负债表有助于盘活用好闲置低效资产，尤其是对国有资源、国有资产、国有资金的摸底以及盘活。例如从地方实践上来看，湖北省开展国有“三资”改革。其中，国有“三资”，是指国有资源、国有资产、国有资金。资产，主要指实物、股权、债权、特许经营权、未来收益权等5 类资产。资源，主要指国有矿产、林业、水利、能源、土地、数据等6 类资源，具有运营属性，是政府与市场有效衔接的关键。资金，主要指趴在账上的“闲置和低效”两类国有资金。
十二、财政统一预算分配权，适当增加中央事权，增加地方自主财力《建议》指出，统一预算分配权，适当加强中央事权、提高中央财政支出比重，增加地方自主财力。我们认为，这一规划是落实党的二十届三中全会的财政体制改革部署。
统一预算分配权，关键在于大力压缩代编预算规模和年中二次分配，防止和克服“钱等项目”现象，全面提高年初预算到位率，增强预算编制的科学性和准确性。同时，推动资金项目科学整合，规范各领域、部门和单位预算支出管理，结合实际合理确定预算收支规模。
党的二十届三中全会对改革完善中央和地方财政关系作出安排，中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金。在收入划分方面，增加地方自主财力，拓展地方税源。推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，优化共享税分享比例。规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理。
十三、金融强国重心在五篇大文章，稳步发展数字人民币《建议》明确把“加快建设金融强国”作为目标路径之一，并点名“大力发展科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融”，同时提出“稳步发展数字人民币”。五篇大文章对应五大赛道，传递出明确的政策导向，明确未来五年金融资源配置与制度创新的优先顺序，通过优化金融供给结构，提升服务实体经济的能力，特别是国家战略和薄弱环节。另一方面，我们认为“稳步发展数字人民币”的稳步重在节奏和边界，在稳定金融体系的前提下，继续扩大试点与场景，但把好技术安全、数据合规和风险隔离。
十四、扩大单边开放，创新数字贸易
中国是经济全球化的受益者，更是贡献者、维护者和推动者。扩大单边开放，一是可以给与欠发达国家单边零关税待遇，二是在双边自贸协定谈判中给与欠发达国家更优惠地位，三是可以帮助欠发达国家更好的融入全球多边贸易体制。在外部逆全球化思潮持续升温、保护主义与单边主义行径抬头的背景下，我国主动扩大单边开放，既可以帮助欠发达国家更好融入国际市场，实现共同发展，也彰显了我国负责任大国形象。
《意见》指出，要“创新发展数字贸易，有序扩大数字领域开放”。在人工智能科技革命背景下，数据已经成为关键生产要素，推动数字贸易发展，一是可以以开放促改革、以竞争促创新，推动国内数字治理体系与产业水平向国际高标准看齐。二是提升全球数字治理话语权，主动参与国际规则构建。三是我国有序扩大数字领域开放，既展现开放姿态，又通过 “互利合作” 打破排他性规则。
十五、落实好准入又准营吸引外资，一带一路拓展合作加强海外利益保护面对全球产业链深度调整与单边主义抬头的双重挑战，我国一是要以制度型开放吸引外资，二是要通过海外利益保护推动企业“出海”，加强人类命运共同体建设。
对外开放过程中“准入不准营”是我国经济转型中遇到的特殊问题，其“营”字是企业在获得市场准入资格后无法正常“经营”，例如各项经营标准的合规要求不清晰、政府采购不公开、非标准化的复杂审批、政府补贴和政策优惠的不公平待遇等，其本质在于制度型开放触及深层利益格局调整。落实“准入又准营”，一是破除地方保护主义的惯性，二是强化技术监管能力，三是加快和国际监管标准对接，降低监管复杂性。
2020 年以来我国企业加速出海，年均增速7.4%，2024 年对外直接投资1922 亿美元，然而在逆全球化和发达国家右翼回流的宏观背景下，我国出海企业面临的外部反华压力加大，强化海外利益保护是我国企业长期可持续出海的关键保障。
十六、解决三农问题，常态化防止返贫致贫
《建议》在乡村全面振兴方面重点提出“解决好“三农”问题作为全党工作重中之重”，我们认为，作为历年的中央一号文件提及的重要内容，“三农” 问题直接关系粮食安全、生态安全和社会安全，是维护社会稳定和应对外部冲击的 “压舱石”。在农业农村现代化过程中，常态化防止返贫致贫又是最为重要的一环，具体举措包括完善兜底式保障，强化开发式帮扶，分层分类帮扶欠发达地区，重点帮扶县支持政策等等，未来针对乡村振兴领域中央财政的补助资金有望维持增长。10 月24 日中央农办指出当前国家确定了160 个乡村振兴重点帮扶县，各地也确定了一些省级乡村振兴重点帮扶县，给予集中支持。目前，超过85%的脱贫户和监测户至少得到一项产业帮扶政策的帮扶。
十七、构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间《建议》明确强调，区域协调发展是中国式现代化的内在要求，各地区优势互补以及各展所长尤为重要，其中京津冀、长三角、粤港澳大湾区、长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展、雄安新区建设现代化城市、成渝地区双城经济圈等均是十五五区域经济布局的重点发力方向。支持经济大省挑大梁方面，我们认为，未来经济大省有望在科技创新和产业创新充分展现发展辐射带动作用，其他地区将在边疆地区建设、资源型地区转型、海洋经济等方面各展所长。东、中、西、东北地区将深化产业协作，推动产业有序梯度转移，因地制宜发展新质生产力。
十八、文化、体育、旅游强国齐头并进，优化服务业消费供给《建议》把文化强国、体育强国、旅游强国写进同一板块，提出“推进旅游强国建设、丰富高品质旅游产品供给、提高旅游服务质量、文旅深度融合、统筹推进群众体育和竞技体育”。我们认为齐头并进是目标协同，优化服务业消费供给是方法与抓手，三者都共同服务于美好生活和扩内需的需要，有助于推动服务消费从规模扩张向质量升级转型，最终实现经济与社会效益的双重提升。
十九、扎实推进共同富裕：高质量充分就业+投资于人共同富裕将是十五五的重要主题，也是落实七大发展目标“人民生活品质不断提高”的核心抓手，预计通过三方面推进工作：
一是促进高质量充分就业，尤其是在产业发展新趋势下着力解决结构性就业矛盾，推动灵活就业、新就业形态健康发展，并加大创业支持力度。
二是完善收入分配制度。在初次分配环节，重点是提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，核心是通过制度设计按贡献决定报酬，多劳者多得、技高者多得、创新者多得。在二次分配环节，重点是加强税收、社会保障、转移支付等再分配调节，合理调节过高收入，取缔非法收入。
三是财政加大力度投资于人，主要抓手是通过教育、社保、地产、医疗、人口以及公共服务均等化制度建设保障“七有”，即幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶。
二十、优化保障房供给，探索现房销售
十五五提出“推动房地产高质量发展。加快构建房地产发展新模式”。
从需求侧来看，需完善商品房开发、融资、销售等基础制度。我们认为未来可能进一步探索现房销售制度。
从供给侧来看，一方面要优化保障性住房供给制度，未来关注中央收储与保障房制度相结合；另一方面要加大好房子供给，实施房屋品质提升工程和物业服务质量提升行动。
二十一、提高新能源供给比重，推进碳达峰
提高新能源供给比重，推进碳达峰有两大关键意义：一是强化能源自主。我国传统能源结构长期面临 “富煤、贫油、少气” 的特点，石油、天然气对外依存度高 ，传统能源供给的外部不确定性，是我国国家安全的薄弱之处。新能源的自主化能够从根本上破解这一矛盾。
二是发挥我国制造业优势。新能源本质上是制造业，我国完备工业体系及人口质量红利特征使我国发展新能源及“新能源+”具备无法替代的优势。
推进碳达峰的远景发展目标，不仅确立了新能源产业链的重要地位，更是通过生产要素切换的方式驱动了全面工业体系再造，而技术设备升级可能带动制造业投资。在制造业全面“新能源+“升级过程中，势必带来增量的机器、厂房、设备开支，形成更多的实物固定资本。
二十二、捍卫政治安全，严防地产、地方债、中小金融机构三大系统性风险《建议》明确“把捍卫政治安全摆在首位”，并写入国家安全能力建设的头条位置，政治底色更鲜明，捍卫三大系统性风险的决心更为强烈。从地产而言，我国正走向高质量发展的房地产新模式。当前中央明确收购存量商品房作保障房举措，城市政府可自主定价、定主体、定用途，央行再贷款额度逐步放开，同时，城市房地产融资协调机制扩围增效，对合格项目应贷尽贷，加快房地产盘活存量、优化增量的平稳健康转型。从地方债而言，我国政府负债率处于合理区间，风险安全可控。各地置换后，将有效节约利息支出，持续化解地方政府融资与发展建设风险，加快各地步入同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。从中小金融机构而言，统筹推进“减量提质”，对高风险机构早识别、早处置，限期清零，保障金融体系稳健运行。
二十三、加快先进战斗力建设，推进军民标准通用化前期《公报》在国防安全领域有数个新提法，本次《建议》对新提法的阐述包括有：1）先进战斗力建设方面重点有：新域新质作战力量建设、无人智能作战力量及反制能力建设、数据资源开发利用、智能化军事体系建设等，重点体现未来我国新质生产力与新质战斗力高效融合。2）一体化国家战略体系和能力方面重点有：跨军地工作、国防建设军事需求提报和军地对接、重大基础设施贯彻国防要求，国防战略预制，重点体现未来我国军队和地方政府合作时要按照战的需求开展投资建设，边备战边建设，同时要加强军地对接推进我国国防安全重大工程。3）军民标准通用化方面重点指向：建设先进国防科技工业体系过程中军民融合的重要性，标准化是现代战争与现代社会发展的重要基础，标准化背景下许多军用技术以及设备也可以应用于民用领域，反之亦然，我们认为在军民融合双向拉动作用下军事与经济发展的效率及效益有望同步提高。
风险提示
政策落地不及预期；贸易摩擦超预期；经济下行压力超预期。 机构：浙商证券股份有限公司 研究员：李超/林成炜/廖博/潘高远/费瑾/王瑞明/汤子玉 日期：2025-10-29
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