“十五五”规划建议解读：增强供给 提振需求

　　10 月28 日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》及说明发布1，对“十五五”的地位、方针、目标、任务等问题做了系统阐述。“十五五”具有承前启后的重要地位，达到2035 年远景目标需要增长保持在合理区间。在经济新旧动能转换、地缘冲突易发多发等背景下，未来五年供给侧创新要求更高，百尺竿头更进一步，更注重产业化规模化。供求再平衡的紧迫性上升，内需重要性提升，对外开放也更自信自主。

    　　1. 新环境下的新要求

    　　承前启后，地位特殊。“十五五”是2035 年基本实现社会主义现代化进程中具有“承前启后”的重要地位。2035 年人均国内生产总值要达到中等发达国家水平，同时《第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》的说明中提到“我国经济有希望、有潜力保持长期平稳发展，到‘十四五’末达到现行的高收入国家标准、到2035 年实现经济总量或人均收入翻一番，是完全有可能的”2。若按照2035 年相较于2020 年经济总量翻一番的标准，我们进行测算，2026-2035 年GDP年均增速需达到4.4%，因此“十五五”的经济增长仍需保持在合理区间。

    　　相比“十四五”时期，“十五五”的发展环境发生了若干重要变化。比如，（1）科技创新取得突破进展；（2）金融周期下行调整；（3）地缘冲突易发频发，国际力量对比深刻变化。与此相应，（1）科技创新百尺竿头更进一步，强调规模化和产业化；（2）扩内需重要性提升，《建议》强调内需是战略基点，国新办发布会也强调大国经济都是内需为主导，市场是当今世界最稀缺的资源3，《说明》也提出了居民消费率明显提高、内需拉动经济增长主动力作用持续增强等目标；（3）对外开放更自信自主，强调主动、双向、制度型开放。

    　　任务顺序及词频同样看出新变化。从任务的顺序看，相比十四五规划的建议，产业取代科创作为第一任务，强调新旧动能转换下产业体系化以强大实体根基的重要性，同时开放、民生更靠前。从词频看，发展仍最高，突出了发展是第一要务的思想；科技、产业、现代化、国防、高质量词频更多，突出了供给侧进一步优化升级的要求；民生、增长、消费、需求词频更多，也表达了扩大内需的紧迫性。

    　　2. 科创要求更高，更重产业体系建设

    　　现代化产业体系建设既要提升效率，也要增强产业链安全。《建议》指出“现代化产业体系是中国式现代化的物质技术基础”。我们认为，“十五五”时期，“世界百年变局加速演进”，产业链效率和安全的重要性更加突出，建设现代化产业体系的重点是提升产业链的效率和安全。党的二十大报告首次提出“现代化产业体系”概念和“建设现代化产业体系”要求，并将“建设现代化产业体系”列为我国加快构建新发展格局，着力推动高质量发展的重要内容4。2023 年的中央经济工作会议指出，“以科技创新引领现代化产业体系建设”5，强调了效率的重要性。2023 年，在《当前经济工作的几个重大问　　题》，习近平总书记指出，建设现代化产业体系要“提升产业链供应链韧性和安全水平”6，突出了安全。

    　　安全方面，《建议》着重强调了产业链完整的重要性。2024 年2 月，在中共中央政治局第十一次集体学习时，习近平总书记提出了现代化产业体系建设的三个方向，即“改造提升传统产业，培育壮大新兴产业，布局建设未来产业”7。《建议》指出，“构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系”，既要“培育壮大新兴产业和未来产业”，也要“优化提升传统产业”。对于传统产业，习近平总书记指出，“发展新质生产力不是忽视、放弃传统产业”8。《建议》首次明确指出了现代化产业体系中传统产业的发展方向，包括“巩固提升矿业、冶金、化工、轻工、纺织、机械、船舶、建筑等产业在全球产业分工中的地位和竞争力”。对于新兴产业，《建议》指出了新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业。对于未来产业，《建议》强调了量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等，相比于2025 年的政府工作报告9，新增了氢能和核聚变能、脑机接口这两个方向。

    　　效率方面，全面增强自主创新能力，抢占科技发展制高点。《建议》进一步细化了《中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议公报》10的表述，从核心技术、产业、人才、数字经济四个方面部署了“十五五”期间的科技创新工作方向。对比《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》11等文件有一些新提法：核心技术方面，《建议》着重强调了“采取超常规措施，全链条推动集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破”。一方面是“超常规措施”和“决定性突破”，我们预计在地缘竞争格局下，以上关键核心技术攻关的投入和方法会进一步加强和创新，另一方面是“全链条”，我们预计会针对各条产业链上“卡脖子”的节点全面推动技术攻关。产业方面，“布局建设概念验证、中试验证平台”旨在通过建设专业平台，填补从实验室样品到产业化产品之间的关键环节，提升转化效率和成功率。人才方面，《建议》提出“建设具有全球影响力的教育中心、科学中心、人才中心”，强调了“一体推进教育科技人才发展”。数字经济方面，《建议》要求“全面实施‘人工智能+’行动”，强调了“抢占人工智能产业应用制高点，全方位赋能千行百业”，突出了对于人工智能行业的重视。

    　　3. 惠民生、促消费是扩内需重点

    　　《建议》明确提出“居民消费率明显提高”。我们认为，可以从供给侧和需求侧两个方面来提振消费。

    　　供给侧促消费旨在理顺体制机制、增强配套建设、增加优质供给，从而释放消费潜力。需求侧促消费，则在于促就业、增收入、稳预期，增强居民消费能力，并清理一些需求侧制约消费的限制性措施。我们认为，供给侧促消费可以概括为三个方面的政策：

    　　完善促进消费制度机制。包括放宽准入（“以放宽准入、业态融合为重点扩大服务消费”），例如在健康、教育、医疗、文化、金融等服务消费领域，可能做进一步的准入放宽，让更多优质主体参与进来。优化管理（“建立健全适应消费新业态新模式新场景的管理办法”），例如广电视听游戏等文化产品审批，休闲娱乐场所土地审批，海事运营、空域使用审批，大型文娱体育活动审批等政策优化，有利于释放被监管政策抑制的消费供给。

    　　加大消费领域配套建设。有效投资可能更加向消费领域倾斜（“提高民生类政府投资比重”、“完善基础设施和公共服务设施布局”），例如医院和诊所（医疗服务），学校和托育（教育服务），公共设施适老化和无障碍改造（养老服务），旅游景区配套设施（文旅服务）等服务消费配套设施，以及停车场、充电桩（新能源汽车），民用机场/停机坪（私人飞机），游船码头（游艇）等消费的基础建设。

    　　扩大优质供给。《建议》提出“扩大优质消费品和服务供给”，结合今年以来出台的政策来看，我们认为，政策可能通过贷款贴息、再贷款等财政和货币政策工具，支持优质消费供给发展，尤其　　是养老、托育、健康、家政、文体等服务消费领域发展。与此同时，通过“强化品牌引领、标准升级、新技术应用，推动商品消费扩容升级”，例如绿色消费、智能消费等发展。

    　　需求侧促消费也可以概括为三个方面的政策：

    　　加强就业和收入分配。《建议》提出“促进高质量充分就业”和“构建就业友好型发展方式”，强调在发展中保障和改善民生。在劳动收入方面，《建议》提出“完善收入分配制度”、“推行工资集体协商制度，健全最低工资标准调整机制，加强企业工资分配宏观指导”，我们认为，工资收入是居民可支配收入的主要构成部分，通过工资制度的调整，有利于降低工资收入极差，提高劳动收入的分配公平性，增强高消费倾向的低收入群体消费能力。

    　　保障和改善民生。我们认为，“惠民生和促消费”紧密结合，或更多指向了民生社保领域，例如教育、养老、医疗、生育、养育等。通过“增加政府资金用于民生保障支出”，来“加大直达消费者的普惠政策力度”。已经出台的育儿补贴、学前教育减免等政策可能进一步深化（“稳步扩大免费教育范围”），未来可能进一步提高养老金标准（“健全待遇确定和调整机制，逐步提高城乡居民基础养老金”）、提高个税加计扣除标准（“发挥育儿补贴和个人所得税抵扣政策作用，有效降低家庭生育养育教育成本”）等。

    　　清理需求侧不合理限制。例如“清理汽车、住房等消费不合理限制性措施”，可能指向了部分城市的汽车和住房限购政策；“落实带薪错峰休假”，让居民可以更加充分地释放旅游出行等服务消费需求。

    　　4. 开放更加积极自主

    　　稳步扩大制度型开放，以开放促改革促发展。在“十四五”规划纲要中，“实行高水平对外开放”位于第十二篇12，而在《建议》当中，“扩大高水平对外开放”位于第七位，排序明显靠前。《建议》也在二十届三中全会《决定》13中“扩大自主开放”的基础上新加了“积极”二字，反映出政策在国际环境变化下的新诉求。

    　　《建议》扩展了《公报》的表述，从自主开放、贸易创新发展、双向投资、“一带一路”四个方面扩大高水平对外开放。《建议》明确了“以服务业为重点扩大市场准入和开放领域”，强调“推动进出口平衡发展”。《建议》提出“完善出口管制和安全审查机制”，相比三中全会《决定》中的“完善出口管制体系和贸易救济制度”更为重视安全。《建议》提出“引导产业链供应链合理有序跨境布局”，我们认为对于内外资企业来说，出海仍有较大发展空间，但节奏和程度应合理有序。

    　　开放被提到了更加靠前的位置，金融开放在“自主开放”中将起到重要作用。我们认为，中国金融实力和实体实力的不对等，已经成为政策关注并要明确解决的问题。截至2024 年，中国GDP 占全球的份额约17%，但是截至2025 年7 月，人民币在SWIFT 全球支付货币中的份额不到3%，与美国的情况形成非常鲜明的对比（见图表2 和图表3）。我们认为，通过进一步的金融开放，在全球金融体系中获得更高地位，提高中国自己的金融软实力将成为“十五五”期间的一个重要努力方向。我们看到，这次“十五五”规划纲要建议稿里对金融开放的态度明显更加积极，比如“十四五”规划14、二十届三中全会《决定》15对人民币国际化的表述是“稳慎推进人民币国际化”、“稳慎扎实推进人民币国际化”，本次的表述改为“推进人民币国际化”，并且明确提出“提升资本项目开放水平”，这是此前两份文件中没有明确提到的。

    　　当前进行金融开放，中国也面临相对有利的条件。第一是，美元实际有效汇率在历史高位，人民币则在历史低位，人民币贬值预期不强，不需要特别担心贬值引发的资本外流。第二是，中国的实体经济　　优势得到进一步的发挥、并逐步向金融领域拓展，国际贸易融资货币中的人民币份额在2021 年之后快速上升，截至今年三季度已达到7.3%（图表6）。向前看，我们认为推进金融开放的过程中，大体有以下三个大方向可以努力。

    　　一是推动国内资金安全高效地走出去。一方面，完善对外投资服务与监管体系，鼓励金融机构服务有实力的企业赴海外直接投资、收购优质资产和资源能源项目，参与“一带一路”等国际合作。另一方面，吸引更多外国企业来华发行股票和债券融资，比如可考虑积极探索设立国际板等机制，将境外优质投融资需求引入国内市场。

    　　二是将海外先进的金融专业经验引进来。过去几年，我国已全面取消银行、证券、寿险等领域外资股比限制16，但外资金融机构市场份额提升有限，关键制约在于制度环境与国际规则存在差异、金融基础设施不够完善、风险管理工具供给不足以及法治化水平有提高的空间。要通过进一步深化改革，推动国内金融生态不断升级。

    　　三是利用好香港市场为以上两个方向创造条件。无论是让资金安全高效走出去，还是引入海外资金，都不可避免地牵扯到跨境资金流动、本外币汇兑的问题。我国对本外币汇兑的管制是防止汇率大起大落、进而稳定资本市场的重要手段。我们认为，在当前阶段，可以考虑充分利用香港市场成熟的基础设施，以及已经建立的南向流动制度（包括港股通、粤港澳大湾区的理财通等），探索为以上两个方向的突破性改革先行先试，积累经验。

    　　5. 碳达峰关键期的四大关注点

    　　“十五五”既是碳达峰的关键时期，也是实现最新提出的2035 年国家自主贡献（NDC）目标的重要窗口期。依据《建议》对碳达峰和绿色生产生活方式的相关表述，我们解读有四点关键变化：

    　　一是推动煤炭和石油消费达峰。“十四五”时期，我国提出严控煤炭消费增长，合理调控石油消费。

    　　当前煤炭虽然仍在增长，但增速已经放缓，石油消费或已经渐入达峰平台期，其中成品油已于2023年出现峰值17。我们认为，下一步，统筹煤电发展和保供需求，强化石油原料属性将是主要发展方向。

    　　二是实施碳排放总量和强度双控制度。区别于“十四五”时期的能耗双控，“十五五”期间，我国将实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，碳排放强度降低将作为国民经济和社会发展约束性指标，不再将能耗强度作为约束性指标。碳达峰之后，实施以总量控制为主、强度控制为辅的碳排放双控制度18。

    　　三是全国碳市场扩容。“十五五”碳市场建设将分为两个阶段：第一阶段到2027 年，全国碳市场基本覆盖工业领域主要排放行业，实施以强度控制为核心、免费分配为主、有偿分配为辅的配额分配与管理思路；第二阶段到2030 年，将全国碳市场打造成为温室气体减排的主渠道，以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合19。

    　　四是促进绿色消费。在“十五五”扩大内需的政策背景下，通过加快落实促进绿色低碳发展的财税政策，支持绿色技术创新应用，拓展绿色生产生活的多元化场景，有望释放更多的绿色消费需求空间。

    　　6. 财税改革或重在平衡功能财政与可持续性

    　　“十五五”期间，财税改革或在增强财政可持续性、发挥积极财政政策作用两方面综合发力。在增强可　　持续性方面，《建议》指出要“加强财政资源和预算统筹，完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，规范税收优惠政策，保持合理的宏观税负水平”，这些表述在二十届三中全会通过的《决定》精神一脉相承20。我们在《财税体制可能如何变化？》报告中指出，当前中国宏观税负并不高，未来收入端改革或更聚焦在宏观税负基本稳定下的税制结构优化，原因是我国税制结构更偏间接税，由于流转税可转嫁且中低收入群体的边际消费倾向较高，对中高收入人群具有累退性质，间接税存在降低的必要性；另一方面，直接税尤其是“收入、利润与资本利得”征收强度较低，实际中针对劳动征收的税率偏高、针对资本利得征税偏低，同时我国也尚未广泛开征房产税、遗产税以及赠与税。因此，合理调整和平衡劳动收入与非劳动收入的税率、推进研究扩大直接税税基，降低间接税比重，或是本轮财税体制收入端改革的重点之一，而如何培养地方税源、推动财政收入央地分配再平衡或是另一条主线，这亦是对当前房地产行业调整给地方财力带来挑战的重要应对。此外，《建议》指出将“健全社会保险精算制度，继续划转国有资本充实社保基金，健全社保基金长效筹集、统筹调剂、保值增值和安全监管机制”，社保基金收支平衡压力若能得以缓解，也将减轻其对一般预算补贴的依赖。

    　　在发挥积极财政政策作用方面，改革需紧密结合经济高质量发展的内在要求。《建议》强调要“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”，一方面，政府投资或仍保持一定强度，投资结构进一步优化，主要体现在“提高民生类政府投资比重，高质量推进国家重大战略实施和重点领域安全能力项目建设”；另一方面，顺应惠民生促消费的政策导向，《建议》提出“合理提高公共服务支出占财政支出比重，增强居民消费能力”，我们认为，未来围绕人的全生命周期各阶段——包括生育、托幼、教育、养老、医疗等——的政策支持力度有望持续加大，以降低居民预防性储蓄，更好激发居民消费潜力。 机构：中国国际金融股份有限公司 研究员：张文朗/黄文静/陈济/郑宇驰/邓巧锋/周彭/黄亚东/段玉柱/林欣月 日期：2025-10-29

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