粤开宏观：城乡居民养老保险：为何是福利而非保险？待遇如何提升？
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2025-11-05 22:06:29
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《“十五五”规划建议》提出“逐步提高城乡居民基础养老金”，这一要求指向当前城乡居民养老保险面临的待遇偏低问题，同时完善基本养老保险体系、提高社会保障水平、提振消费等确实也要求提高城乡居民养老金水平。我国的基本养老保险包括城镇职工养老保险和城乡居民养老保险，城镇职工养老保险主要依靠用人单位和职工缴费运行，城乡居民养老保险面向农村居民、城镇非正规就业人员等中低收入群体，主要依赖财政补贴运行。此前我们在前期报告《完善基本养老保险体系的四个建议》中系统梳理过两者的差异和核心症结。
落实《“十五五”规划建议》要求，提高城乡居民养老待遇，需要从城乡居民养老保险的制度属性出发，找到系统性的解决方案。本文聚焦这一议题，重点讨论三个方面：第一，城乡居民养老保险在制度设计上有意强化福利属性，背后的考量和意义是什么？第二，基于该制度的福利属性，要提高城乡居民养老待遇，应进行哪些调整？第三，提高待遇所需的资金从何而来？解决上述问题，能为提升城乡居民养老待遇提供可参考的制度优化路径，从而提高城乡老年群体可支配收入、改善居民收入预期，为消费提振和经济增长注入更持久的动力。
一、城乡居民养老保险的保险属性较弱、福利属性较强，制度设计强化福利属性是为了达成制度“全覆盖”，下一步应着力提升待遇我国广大农村居民和城镇非正规就业人口没有稳定单位依靠，多数属于中低收入群体，在历史上长期缺乏基本养老保障，为这一庞大群体提供养老保障的历程较为曲折。1986 年试点、1999 年被叫停的“老农保”表明，仅依靠个人缴费，养老保险难以全面覆盖这部分人群。
2014 年正式推行的城乡居民基本养老保险吸取了历史经验，在要求个人少量缴费的同时引入了财政出资的基础养老金，其养老待遇由三部分组成：一是中央财政出资的基础养老金，2024 年为每人123 元/月（东部地区需由地方财政承担其中的50%）；二是地方财政在中央标准基础上加发的基础养老金；三是个人缴费累积形成的个人账户养老金。
在实际运行中，城乡居民养老待遇中的85%来自各级财政出资的基础养老金。
所以，城乡居民养老保险本质上一项近似于由财政主导的老年福利补贴，与个人缴费的关联性很低。这顺应了作为中低收入群体的参保人群缴费能力和意愿不足的现实，使非城镇职工群体的基本养老保障实现了从无到有的跨越，实现了制度“全覆盖”。
由此可知，城乡居民养老保险名字叫“保险”，但“多缴多得”、权责对等的保险属性较弱；实际上主要依靠财政补贴运行，类似于财政提供的基础福利，福利属性更强。其突出问题是养老待遇偏低，2024 年平均仅为246 元/月，低 于食品支出和低保水平，难以维持基本生活。这导致其制度认同感不高，并显著制约消费增长。下一步，城乡居民基本养老保险应考虑在 “全覆盖”的基础上，提高待遇达到“保基本”水平。
二、如何提高城乡居民养老待遇？
鉴于城乡居民养老保险的福利属性较强，可考虑将城乡居民养老保险中的“基础养老金”更名为“全民最低养老金”。这是为了区别于职工养老保险中与缴费挂钩的基础养老金，让制度名称回归制度实质。
在此基础上，可将中央财政出资的全民最低养老金提升至500 元/月（2024 年为123 元/月）。有了中央财政出资的全民最低养老金作为底线保障，再加上地方财政加发的部分和个人账户养老金，城乡居民养老保险参保人总共领取的养老金可提升至600 元/月（目前约250 元/月）。由此，中央财政确保对各地区居民一视同仁的公平性，同时金额能覆盖基本生活支出；允许地方政府根据财力情况适当提高标准，体现出各地生活水平和物价的差异性。
上述调整主要是基于以下考量：既然全民最低养老金具有福利属性，城乡居民养老保险也将“保基本”作为政策目标之一，那么全国统一的全民最低养老金标准至少要能够维持基本生活。这500 元/月的全民最低养老金全国标准，相当于农村居民食品类支出水平（2024 年为519 元/月）、接近农村低保平均标准（2024 年为594 元/月），基本能保障基本生活所需。根据参保城乡居民养老保险的老年人口计算，上述调整预计每年需增量资金8000 亿元。
三、提高待遇所需的资金从何而来？
提高城乡居民养老待遇需要增量资金约8000 亿元，在当前财政收支形势下，直接由一般公共预算财政资金负担压力较大。
而通过上调国资收益上缴财政比例覆盖增量资金需求，可行性较强。国有资产属于全民所有，当前国有企业整体盈利规模可观，同时国资收益上缴财政比例低于国际水平，尚有上调空间。据估算，目前包含金融业在内的国企年度利润总额至少已超6.5 万亿元、归母净利润至少超过3.4 万亿。近10 年来，国有资本收益净上缴财政金额在大部分年份不超过5000 亿（扣除国有资本预算用于国企体系内部的支出），上缴财政的比例则在多数年份不高于20%，远低于挪威、瑞典等国水平（超50%）。如果将国资收益上缴财政的比例稳定在40%左右，即可满足提高城乡居民养老待遇的增量资金需求。
改革举措将产生多重积极效应。通过“国资-财政-社保”联动的方式，提高城乡居民养老待遇，实际上是将国有企业的留存收益借由财政渠道向中低收入群体分配。这不仅能够有效解决待遇提升的资金来源问题，更能能够在优化收入分配格局、促进消费增长、增强制度认同、完善保障体系等方面产生显著的正面效应。
风险提示：老龄化和少子化问题加剧、资金需求扩大、国有资本实际收益不及预期 机构：粤开证券股份有限公司 研究员：罗志恒/盛中明 日期：2025-11-05
落实《“十五五”规划建议》要求，提高城乡居民养老待遇，需要从城乡居民养老保险的制度属性出发，找到系统性的解决方案。本文聚焦这一议题，重点讨论三个方面：第一，城乡居民养老保险在制度设计上有意强化福利属性，背后的考量和意义是什么？第二，基于该制度的福利属性，要提高城乡居民养老待遇，应进行哪些调整？第三，提高待遇所需的资金从何而来？解决上述问题，能为提升城乡居民养老待遇提供可参考的制度优化路径，从而提高城乡老年群体可支配收入、改善居民收入预期，为消费提振和经济增长注入更持久的动力。
一、城乡居民养老保险的保险属性较弱、福利属性较强，制度设计强化福利属性是为了达成制度“全覆盖”，下一步应着力提升待遇我国广大农村居民和城镇非正规就业人口没有稳定单位依靠，多数属于中低收入群体，在历史上长期缺乏基本养老保障，为这一庞大群体提供养老保障的历程较为曲折。1986 年试点、1999 年被叫停的“老农保”表明，仅依靠个人缴费，养老保险难以全面覆盖这部分人群。
2014 年正式推行的城乡居民基本养老保险吸取了历史经验，在要求个人少量缴费的同时引入了财政出资的基础养老金，其养老待遇由三部分组成：一是中央财政出资的基础养老金，2024 年为每人123 元/月（东部地区需由地方财政承担其中的50%）；二是地方财政在中央标准基础上加发的基础养老金；三是个人缴费累积形成的个人账户养老金。
在实际运行中，城乡居民养老待遇中的85%来自各级财政出资的基础养老金。
所以，城乡居民养老保险本质上一项近似于由财政主导的老年福利补贴，与个人缴费的关联性很低。这顺应了作为中低收入群体的参保人群缴费能力和意愿不足的现实，使非城镇职工群体的基本养老保障实现了从无到有的跨越，实现了制度“全覆盖”。
由此可知，城乡居民养老保险名字叫“保险”，但“多缴多得”、权责对等的保险属性较弱；实际上主要依靠财政补贴运行，类似于财政提供的基础福利，福利属性更强。其突出问题是养老待遇偏低，2024 年平均仅为246 元/月，低 于食品支出和低保水平，难以维持基本生活。这导致其制度认同感不高，并显著制约消费增长。下一步，城乡居民基本养老保险应考虑在 “全覆盖”的基础上，提高待遇达到“保基本”水平。
二、如何提高城乡居民养老待遇？
鉴于城乡居民养老保险的福利属性较强，可考虑将城乡居民养老保险中的“基础养老金”更名为“全民最低养老金”。这是为了区别于职工养老保险中与缴费挂钩的基础养老金，让制度名称回归制度实质。
在此基础上，可将中央财政出资的全民最低养老金提升至500 元/月（2024 年为123 元/月）。有了中央财政出资的全民最低养老金作为底线保障，再加上地方财政加发的部分和个人账户养老金，城乡居民养老保险参保人总共领取的养老金可提升至600 元/月（目前约250 元/月）。由此，中央财政确保对各地区居民一视同仁的公平性，同时金额能覆盖基本生活支出；允许地方政府根据财力情况适当提高标准，体现出各地生活水平和物价的差异性。
上述调整主要是基于以下考量：既然全民最低养老金具有福利属性，城乡居民养老保险也将“保基本”作为政策目标之一，那么全国统一的全民最低养老金标准至少要能够维持基本生活。这500 元/月的全民最低养老金全国标准，相当于农村居民食品类支出水平（2024 年为519 元/月）、接近农村低保平均标准（2024 年为594 元/月），基本能保障基本生活所需。根据参保城乡居民养老保险的老年人口计算，上述调整预计每年需增量资金8000 亿元。
三、提高待遇所需的资金从何而来？
提高城乡居民养老待遇需要增量资金约8000 亿元，在当前财政收支形势下，直接由一般公共预算财政资金负担压力较大。
而通过上调国资收益上缴财政比例覆盖增量资金需求，可行性较强。国有资产属于全民所有，当前国有企业整体盈利规模可观，同时国资收益上缴财政比例低于国际水平，尚有上调空间。据估算，目前包含金融业在内的国企年度利润总额至少已超6.5 万亿元、归母净利润至少超过3.4 万亿。近10 年来，国有资本收益净上缴财政金额在大部分年份不超过5000 亿（扣除国有资本预算用于国企体系内部的支出），上缴财政的比例则在多数年份不高于20%，远低于挪威、瑞典等国水平（超50%）。如果将国资收益上缴财政的比例稳定在40%左右，即可满足提高城乡居民养老待遇的增量资金需求。
改革举措将产生多重积极效应。通过“国资-财政-社保”联动的方式，提高城乡居民养老待遇，实际上是将国有企业的留存收益借由财政渠道向中低收入群体分配。这不仅能够有效解决待遇提升的资金来源问题，更能能够在优化收入分配格局、促进消费增长、增强制度认同、完善保障体系等方面产生显著的正面效应。
风险提示：老龄化和少子化问题加剧、资金需求扩大、国有资本实际收益不及预期 机构：粤开证券股份有限公司 研究员：罗志恒/盛中明 日期：2025-11-05
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