基础设施投融资行业2025年三季度政策回顾及展望：“化债纵深”与“转型攻坚”协同推进

　　一、政策回顾

　　2025年三季度，基础设施投融资（以下简称“基投”）行业政策在延续“控增化存”与“促发展”双轨思路的基础上进一步纵深发展。“控增化存”方面，深化落实“一揽子化债”政策，加速置换隐性债务和平台清退，推动金融化债和账款“清欠”，继续落实名单制管理和新增发债审核，强化隐性债务问责力度，化债政策持续下沉落细，债务管理更加规范透明，推动基投行业债务风险化解；同时，延续“发展中化债”的整体思路，新型政策性金融工具推出、专项债扩容和存量限额盘活、保障PPP存量项目建设和运营等政策有助于保障投资资金来源，同时加快存量资产盘活，强化转型配套措施和“引导”，多维度助力有效投资及平台转型。

　　2025年三季度基投行业政策在延续“控增化存”与“促发展”双轨思路的基础上，呈现出“精准发力、纵深推进”的特征。中央层面通过高层定调进一步明确了化债的决心和路径，深化落实“一揽子化债”政策，而地方层面则聚焦于隐性债务置换、平台退出、欠款清理等具体任务的落实，通过严格城建类公司发债审核要求、隐性债务问责，防范新增隐性债务风险。同时，延续“发展中化债”的工作思路，政策上通过强化转型配套措施、拓宽合规资金渠道、保障存量项目建设，助力基投产业化转型，推动行业向“市场化、可持续、防风险”方向稳步迈进。具体来看，政策导向主要特点如下：

　　一、“一揽子化债”政策纵深细化，债务管理更加规范透明。2025年是置换存量隐性债务三年实施行动1的第二年，2025年9月12日财政部在国新办发布会上表示，截至2025年8月底，一次性增加的6万亿元专项债务限额已累计发行4万亿元，其中2025年2万亿元隐债置换额度基本使用完毕，化债限额分配多倾向于隐债余额多、财政压力较大、地方债务清理任务重的省份。同时，2025年继续从新增地方政府专项债券中安排8,000亿元补充政府性基金财力，专门支持地方用于化债。此外，财政部提出将“提前下达部分2026年新增地方政府债务限额，靠前使用化债额度”，以稳定市场预期，为四季度及2026年初的化债工作预留空间。除财政化债外，金融化债亦加快推进，各地积极搭建银企对接渠道，引导金融资源支持化债。同时，新修订的《保障中小企业款项支付条例》、《加快加力清理拖欠企业账款行动方案》出台后，地方政府亦陆续出台相关配套细则，加大拖欠企业账款治理力度。如郑州市开展新一轮拖欠企业账款摸排工作，向上争取更多债券额度用于清欠，积极调整有关专项债券资金用于偿还欠款，其中中国农业银行许昌市襄城县支行于9月8日成功为某拖欠主体审批1,000万元流动资金贷款；甘肃省财政厅对清理政府拖欠企业账款以及建设应急保障机制等工作完成较好的县市予以奖补。与此同时，债务化解延续“开前门、堵后门”思路，企业新增发债仍采取名单制管理，新增发债严格按照“3号指引”进行审核。同时，地方政府债务管控再度升级，财政部新设债务管理司，承担拟订政府债务管理制度、编制债务余额限额计划、加强政府债务监测监管等重要职责；福建省建立全口径政府债务动态监测平台，将原分散在法定政府债务、政府隐性债务、以及监测、评审等系统数据横向联网，贯通全省九市一区，使各类政府债务集中于一个平台；此外，继2022年中央一号文件提出“防范村级债务风险”后，近年来湖北、浙江、江苏、四川等省份的市县及乡镇相继发布了村级债务管理办法，如湖南省2025年9月印发《湖南省村级债务债权监督管理办法》，提出实行“一村一策”、细化化债举措，债务管理更加规范透明。2025年8月，财政部发布《财政部关于六起地方政府隐性债务问责典型案例的通报》，包括辽宁省沈阳市辽中区、福建省厦门市、山东省德州市陵城区、湖北省武汉东湖新技术开发区、重庆市武隆区和四川省成都市，其中城市更新项目成为重灾区，高标准农田建设类项目首次被问责，再次释放坚决遏制新增隐性债务信号，防止前清后欠。

　　二、动态调整债务高风险地区名单，退平台进程加快。2025年7月30日，中共中央政治局会议指出，要有力有序有效推进地方融资平台出清，相较于过去的“转型”、“剥离”，“出清”一词表述更为坚决和彻底。由于“150号文”要求地方政府融资平台2027年6月份之前清零，2025年以来退平台进程显著加快。2025年9月，财政部在国新办发布会上透露，截至2025年6月末，超六成的融资平台实现退出；内蒙古自治区2024年自加压力将压降目标从148家调增到300家，并如期实现融资平台数量和债务规模“双下降”；江西省2025年上半年完成205家融资平台退出，完成年度工作任务的62.7%。同时，2025年政府工作报告强调“动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间”，“99号文”亦明确了地方政府退出重点省份的标准、程序、进度及后续安排，2025年3月，宁夏财政厅厅长表示宁夏已对照国家标准完成化债任务，符合退出债务高风险省份的条件，并已向国务院提交申请；2025年7月，《内蒙古自治区人民代表大会财政经济委员会关于2024年自治区本级财政决算草案的审查结果报告》明确提出“要巩固退出地方债务重点省份成果”，这是继1月内蒙古提出“有望率先退出高风险省份”之后，率先正式“官宣”已退出。

　　三、专项债扩容、新型政策性金融工具落地及PPP存量项目保障政策出台，助力基投企业扩大有效投资。2025年延续“发展中化债”的工作思路，地方债发行规模和投向领域进一步扩容，同时新型政策性金融工具推出，保障PPP存量项目建设和运营等政策出台，为地方基础设施建设提供资金保障。具体来看，2025年国务院再度提升新增专项债限额至4.4万亿元，同比增长12.8%。截至2025年9月30日，新增专项债已发行3.6万亿元，完成全年限额的82%。此外，政策支持下专项债“负面清单”管理模式取代传统“正面清单”，投向领域进一步扩展，将信息技术、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天等战略性新兴产业基础设施纳入支持范围。例如2025年6月北京市首次发行100亿元专项债用于政府投资引导基金，随后浙江宁波、陕西西安、上海等地亦拟发行地方专项债用于政府投资引导基金，安排地方专项债用于政府投资基金的政策空间打开。2025年9月，国家发改委安排新型政策性金融工具规模共5,000亿元，全部用于补充项目资本金，此举将有望拉动2~5万亿元基建投资。与前两轮相比，此次5,000亿元政策性金融工具规模适度收缩，但投资方向有所调整，将重点聚焦新基建和消费基建，体现了政策导向由“投资于物”向“投资于人”的转变。同时，10月17日财政部召开2025年前三季度财政收支情况新闻发布会，提出盘活5,000亿元地方债结存限额，与新型政策性金融工具“两个5,000亿元”相互配合。在政府和社会资本合作(PPP)项目方面，2025年8月，国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84号），明确金融机构要支持在建PPP项目的融资，强调地方政府应依法履约，并将存量PPP项目纳入专项债券资金使用范围，即地方政府可统筹运用一般债券、专项债券等资金，用于PPP存量项目建设成本中的政府支出；对已运营项目，可安排使用相关地方政府专项债券资金，有序处理社会资本垫付建设成本问题。随后各省陆续落实配套政策，如甘肃省2025年9月印发《规范政府和社会资本合作存量项目建设运营实施方案》，成为全国首个省级PPP存量项目实施方案，有助于解决PPP存量项目相关难题，推动项目合规建设与平稳运营。

　　四、加速存量资产盘活，强化转型政策“引导”。随着退平台进程加快，中央及地方政府亦出台一系列政策引导基投企业产业化转型发展。2025年7月，发改委等四部委发布《关于促进大功率充电设施科学规划建设的通知》；同月，中央城市工作会议在北京举行，明确“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”，2025年8月，中共中央、国务院印发《关于推动城市高质量发展的意见》，首次明确提出“建立可持续的城市建设运营投融资体系”；同月，国家发改委召开推动低空经济安全健康发展专题会议；2025年10月，“十五五”规划建议中提出“推进国有经济布局优化和结构调整，打造新兴支柱产业，加快新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业集群发展”，另外在基础设施建设提质升级、城乡融合、民生保障、绿色低碳等多个领域指出了未来规划和工作重点。上述政策为基投转型提供“指南”，基投企业可通过积极参与城市更新、智慧城市运营、布局新能源、低空经济等加快市场化转型，提升造血功能。同时，地方政府持续深化国有资产盘活，如湖北省国有“三资”管理改革推进会强调“一切国有资源尽可能资产化、一切国有资产尽可能证券化、一切国有资金尽可能杠杆化”三项原则，主要聚焦“土地、矿产、林业、水利、能源、数据”六类国有资源，“实物、债权、股权、特许经营权、未来收益权”五类国有资产，以及“闲置和低效”两类国有资金开展全面清查，同时完善权属界定、价值核算、操作规范等配套制度，并探索更多国有资源资产化、国有资产证券化、国有资金杠杆化的实现路径，为地方探索国有资产盘活路径提供了良好借鉴。

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