2026年财政政策展望：投资于人

　　“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，对经济质的有效提升和量的合理增长有明确诉求。预计“十五五”时期的定量增长目标会围绕在“5%左右”，宏观调控政策思路也将转变为更加侧重于内需，尤其是民生和消费。

    　　作为“十五五”开局之年，2026 年既要实现经济增长的“开门红”，也要持续优化政策的力度和结构，预计全年经济增长目标仍将设定在5%左右，政策的重心将进一步向内需特别是民生领域倾斜。

    　　一是财政加力“投资于人”，以推动重点群体增收减负为抓手，提振居民消费能力。“一老一小”是政策重点支持对象。

    　　基准情形下，2026 年将继续按照现行标准发放育儿补贴，对应财政支出为1000-1200 亿元，同时逐步扩大免费学前教育年限，对应的财政资金体量或超过500 亿元。预计城乡居民基本养老金的增幅在50 元及以上，对应的财政资金增量将超过1000 亿元。此外，预计2026 年养老服务消费补贴政策有望全面铺开，估计对应每年额外的财政支出在500-800 亿元。考虑到民生领域增量政策对应的财政扩张，基准情形下，预计2026 年一般公共预算赤字率将设定在4.2%，赤字规模6.18 万亿元，较2025 年增加5200 亿元。

    　　二是加大直达消费者的普惠政策力度，发放服务消费补贴，调整优化“以旧换新”补贴结构。预计2026 年将发放服务消费补贴，资金来源为特别国债，文旅、体育、文化消费有望获得中央层面的重点支持。“以旧换新”政策力度在2026 年可能出现退坡，支出结构也有望迎来调整。预计对家电和汽车等商品的补贴力度将出现收敛，同时加大对人工智能手机、电脑、智能机器人、可穿戴设备、桌面级3D 打印设备等人工智能终端产品的支持力度。

    　　三是扩大有效投资，以城市更新和基本公共服务建设为抓手，保持投资合理增长。预计2026 年将围绕强化基本公共服务供给、高质量开展城市更新等方面扩大有效投资，中央财政将安排超长期特别国债支持城市更新，预计规模在2000亿元左右。同时，继续发行8000 亿元超长期特别国债用于“两重”建设，规模和2025 年持平。此外，2026 年在编制财政预算时将提高专项债用于化债清欠的额度，避免造成对项目建设资金的挤出，这意味着投资端的压力将有所减轻。

    　　四是继续发放设备更新补贴，推动重点产业提质升级，保持制造业合理比重。预计2026 年将继续发行特别国债支持设备更新，规模为2000 亿元，和2025 年持平。整体看，2026 年超长期特别国债发行规模有望增加至1.5-1.7 万亿元，较2025 年增加2000-4000 亿元。同时，预计发行5000 亿元特别国债，支持国有大型商业银行补充资本，与2025年持平。

    　　五是继续实施一揽子化债政策，加力偿还企业欠款，推动融资平台改革转型。隐性债务置换方面，2026 年将继续发行特殊再融资债券，规模为2 万亿元。从发行节奏看，预计地方政府将在2026 年一、二季度集中发行，靠前缓解化债压力。清偿企业欠款方面，2026 年有望增加专项债用于化债清欠的额度，加速修复企业部门资产负债表。预计2026年新增地方政府专项债限额将达到5 万亿元。其中，用于化债清欠的特殊新增专项债额度预计为1.6 万亿元，用于收储存量土地和存量商品房的额度为5000 亿元，与2025 年持平；用于项目建设的专项债额度预计为2.9 万亿元，较2025 年增加1000 亿元。

    　　整体看，2026 年广义财政赤字率有望实现小幅抬升。基准情形下，预计广义财政赤字率达到9.0%-9.1%，较2025 年小幅抬升0.2-0.3 个百分点。乐观情形下，2026 年广义财政赤字率将分别达到9.6%-9.7%，较2025 年增加0.8-0.9个百分点。

    　　从财政发力的节奏看，2026 年一季度面临出口和地产的双重压力，财政发力节奏前置的必要性较高。随着下半年出口压力渐消叠加地产企稳，经济增长内生动能改善，财政扩张力度可能边际收敛。

    　　风险提示

    　　财政扩张力度不及预期，民生领域财政支出力度低于预期，地产企稳节奏慢于预期。 机构：国金证券股份有限公司 研究员：宋雪涛/张馨月 日期：2025-11-23

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