宏观简评报告：极简学习“十五五”规划建议要点
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2025-10-29 16:52:13
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核心观点
《建议》重提“以经济建设为中心”，将经济较快增长放在更为重要的位置。虽然“十四五”规划没有设定明确的经济增长目标，考虑到全国人大常委会的要求，我们认为“十五五”规划仍存在设定具体定量增长目标的可能性。现代化产业体系建设与扩大内需是两大主线。制造业方面，总量顺应规律被动下滑，结构转型升级主动优化。扩大内需方面，在居民消费率的目标下，以需求侧政策为抓手，以文化旅游为代表的服务消费为重点，推动形成“收入-预期-消费”的良性循环。
信息或事件
10 月28 日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）发布，同时发布的还包括关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》的说明（以下简称《说明》）。《建议》稿由15 个部分构成，分为三大板块。第一板块包括第一、第二2 个部分，为总论，主要阐述“十四五”时期我国发展取得重大成就、“十五五”时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位、“十五五”时期我国发展环境面临深刻复杂变化、“十五五”时期经济社会发展的指导思想、遵循的原则和主要目标等内容。第二板块包括第三至第十四12 个部分，为分论，主要瞄准关系全局和长远的重点问题，分领域部署“十五五”时期的战略任务和重大举措，明确从产业发展、科技创新、国内市场、经济体制、对外开放、乡村振兴、区域发展，到文化建设、民生保障、绿色发展、安全发展、国防建设等重点领域的思路和重点工作。第三板块包括第十五部分和结束语，主要部署坚持和加强党中央集中统一领导、推进社会主义民主法治建设、港澳台工作、推动构建人类命运共同体、充分调动全社会积极性主动性创造性等任务。
简评：
一、总体基调与框架
根据《建议》及《说明》两个文件，“十五五”规划在总体基调和框架层面包含以下要点：
一是“十五五”时期我国面临的发展环境“不确定难预料因素增多”。《建议》分析当前国内外发展环境，从国际看，着重指出了包括地缘冲突、大国博弈在内等外部风险挑战，呼应了全国人大常委会“‘十五五’时期相较于以往的五年规划期，最突出的特征就是外部环境的不确定性”的判断，与此同时，《建议》强调“我国具备主动运筹国际空间、塑造外部环境的诸多有利因素”，凸显了面对国际形势从被动应对到主动塑造的战略转变。从国内看，着重指出一些国内经济发展短板，即“发展不平衡不充分问题仍然突出；有效需求不足，国内大循环存在卡点堵点；新旧动能转换任务艰巨；农业农村现代化相对滞后；就业和居民收入增长压力较大，民生保障存在短板弱项；人口结构变化给经济发展、社会治理等提出新课题；重点领域还有风险隐患”等，客观看待当前经济发展问题，并指出了以农业农村现代化为典型代表的新问题。《说明》强调，《建议》稿起草过程中，“坚持目标导向和问题导向”，因此上述问题在《建议》中均有所体现。
二是重提“以经济建设为中心”，对经济增长更加重视。《建议》明确“坚持以经济建设为中心，以推动高质量发展为主题”，并强调要“续写经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹新篇章”，经济增长与高质量发展构成一体两面，避免偏颇。《说明》指出，“2035 年基本实现社会主义现代化，一个重要标志性指标就是人均国内生产总值达到中等发达国家水平，这要求“十五五”时期经济社会发展保持适当速度”，结合全国人大常委会的表述，“要把经济较快增长放在更为重要的位置”，我们认为决策层对于经济增速的重视程度相比前几年有所加强。
三是十二大重点领域可划分为四大主线，提纲挈领部署政策举措。《建议》稿由15 个部分构成，分为三大板块，其中第二大板块涉及到的十二个领域是报告主体内容，包括产业发展、科技创新、国内市场、经济体制、对外开放、乡村振兴、区域发展，到文化建设、民生保障、绿色发展、安全发展、国防建设。根据《说明》，这十二大领域进一步分为四条主线：
1、高质量发展，包括产业发展、科技创新与绿色发展；2、 新发展格局，包括国内市场、经济体制与对外开放；3、以人民至上，包括乡村振兴、区域发展，文化建设、民生保障；4、安全和发展，包括安全发展、国防建设两个领域。
二、主要目标
一是市场对经济增长目标存在分歧，需待明年《纲要》全文公布后确认。《建议》对社会发展主要目标的表述是“高质量发展取得显著成效。经济增长保持在合理区间，经济增长潜力得到充分释放”。由于“十四五”规划中对于经济增长目标采取定性的表述，即“保持在合理区间，各年度视情提出”，此次表述与“十四五”相似，且考虑外部环境不确定因素增多，定性表述经济增长目标可以为政策执行留有更大余地。但另一方面，全国人大常委会对于经济增长目标的要求是“设定明确的经济增长目标，以此引导市场、增强信心，也为高质量发展创造条件”，考虑到后续流程是发改委根据《建议》制定《纲要》并报全国人大审批通过，因此全国人大的意见建议要予以充分重视，因此不排除制定定量的、明确的经济增长目标的可能。我们估计，若采取定量表述，宽泛一些的话可能设定为4.5%-5%之间，精准 一些的话可能设定为4.6%-4.8%之间，具体数值需待2026 年3 月全国两会期间经全国人大审议。
二是“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”并非难以实现的强约束条件，而是更侧重发展与增长的平衡。我们认为，“到2035 年，人均GDP 达到中等发达国家水平”的要求并非难以完成，主要以下几点因素：一是若以从2020 年到2035 年人均GDP 翻一番测算，在已经过去五年的较快速增长基础上，测算出未来十年的最低平均增速需达到4.39%。二是在此基础上，考虑到中等发达国家是以美元计价的标准，如果未来10 年我国平均增速达到上述数值，势必长期高于美国经济增速，从而推动人民币升值。若假设2035 年人民币兑美元升值至6.8 左右，则相应未来十年的最低平均增速仅需4.09%。三是参考国研中心测算，若以购买力平价GDP 的方式进行测算，则需要考虑我国经济结构的转型升级进程，如若经济结构不断向价值链更高端的方向转变，则未来十年最低平均增速仅需3.2%。因此，综合来看，我们判断2035 年人均GDP 达到中等发达国家水平的目标并不难完成，更重要的在于找到质和量的最优平衡，实现“质的有效提升和量的合理增长”。
三是将提振居民消费这一中长期战略之举以定量指标的方式固化下来。《建议》指出，主要目标包括“居民消费率明显提高，内需拉动经济增长主动力作用持续增强”。从外部不确定性较高的角度来看，内需的重要性在显著提升。从三驾马车的驱动因素来看，随着投资收益边际递减和出口摩擦增大，倒逼提振消费作为当前政策的主要发力点。从国际比较来看，当前我国居民消费率与国际发达国家以及国际平均水平相比仍有较大差距。鉴于《建议》稿仅作定性表述而《纲要》将制定具体指标，我们认为《纲要》将会以定量方式明确居民消费率的增长目标，并有助于自上而下将指标层层分解至地方政府，以营造更好的消费环境和消费场景。
三、现代化产业体系建设
一是制造业方面，总量顺应规律被动下滑，结构转型升级主动优化。一方面，《建议》提出“保持制造业合理比重”，相较于“十四五”规划中的表述“保持制造业比重基本稳定”，政策空间上允许制造业比重适度下滑。从国际经验规律来看，随着人均GDP 的上升，制造业比重下滑，服务业比重上升也是大势所趋。另一方面，《建议》明确“构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系”、“滚动实施制造业重点产业链高质量发展行动，发展先进制造业集群”，更加重视对于先进制造业的发展。同样从国际经验来看，人均GDP 从1 万美元跃升至3 万美元的过程中，大多数发达国家的中高端技术制造业占比均在提升，是产业发展向价值链更高端前进的标志。《建议》明确要“促进制造业数智化转型，发展智能制造、绿色制造、服务型制造”，其中“服务型制造”是首次提出，既体现价值链的提升，也体现制造业与服务业的融合化发展。
二是明确列示四类产业目录清单。《建议》明确列示了四类产业目录清单。一是需要优化升级的传统产业，包括矿业、冶金、化工、轻工、纺织、机械、船舶、建筑。二是需要培育壮大的新兴产业，包括新能源、新材料、航空航天、低空经济。三是需要前瞻布局的未来产业，包括量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信。四是需要重点攻关的卡脖子产业，包括集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造。四类产业目录清单，总共24 个行业。其中，对于卡脖子产业的政策部署是“超常规措施，全链条推动、决定性突破”，均为首次提出，重视程度史无前例。
四、扩大内需与建设国内市场
一是从需求侧政策切入，推动形成“收入-预期-消费”的良性循环。《建议》指出，“以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，促进消费和投资、供给和需求良性互动”，将需求与供给并列，并将新需求置于更加靠前的位置，凸显了后续政策在需求端进行发力的可能性。需求侧政策重点分为短期和长期两种。短期来看，主要是清理消费领域限制措施，《建议》明确包括“清理汽车、住房等消费不合理限制性措施，建立健全适应消费新业态新模式新场景的管理办法，落实带薪错峰休假”等，这些制度优化的措施具有规模小但见效快的特点。长期来看，主要是提高居民收入和扭转预期，提振消费意愿，《建议》明确“提高居民收入在国民收入分配中的比重”、“居民收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步”，“统筹促就业、增收入、稳预期”，从而形成“收入-预期-消费”的良性循环。
二是以文化旅游为抓手，大力发展服务消费。《建议》明确，“以放宽准入、业态融合为重点扩大服务消费”。全国人大常委会指出，“把服务业作为扩大消费的重点，推进服务业由大到强”。《人民日报》发文指出，“服务消费正在成为新引擎，2024 年中国居民人均服务消费占消费支出比重为46.1%，与发达国家相比仍有较大提升空间”。服务消费正在成为扩大内需战略与经济发展转型的交汇点。与此同时，《建议》首次提出“旅游强国”概念，“推进旅游强国建设，丰富高品质旅游产品供给，提高旅游服务质量。推进文旅深度融合，大力发展文化旅游业”，结合全国人大常委会的调研题目及总书记多次调研表示，要“推动文化旅游业成为支柱产业”，我们认为文化旅游业在“十五五”期间将迎来快速发展机遇期。
五、绿色双碳
一是实现碳达峰目标的决心坚定不移。《建议》明确，“积极稳妥推进和实现碳达峰”，并且首次提出“推动煤炭和石油消费达峰”。二是加快建设新型能源体系。二十大报告和二十届三中全会上相关表述是“加快规划建设新型能源体系”，此次删除“规划”二字，标明新型能源体系的建设进入加速落地期。三是“大力发展新型储能，加快智能电网和微电网建设”。新型储能为首次提出，对于电网的重视程度也提到了新的高度。
风险分析
（1）既有政策落地效果及后续增量政策出台进展不及预期，地方政府对于中央政策的理解不透彻、落实不到位。（2）经济增速放缓，宏观经济基本面下行，经济运行不确定性加剧。（3）近期房地产市场较为波动，市场情绪存在进一步转劣可能，国际资本市场风险传染也有可能诱发国内资本市场动荡。（4）土地出让收入大幅下降导致地方政府债务规模急剧扩大，地方政府债务违约风险上升。（5）地缘政治对抗升级风险，俄乌冲突不断，国际局势仍处于紧张状态。 机构：中信建投证券股份有限公司 研究员：胡玉玮/冯天泽 日期：2025-10-29
《建议》重提“以经济建设为中心”，将经济较快增长放在更为重要的位置。虽然“十四五”规划没有设定明确的经济增长目标，考虑到全国人大常委会的要求，我们认为“十五五”规划仍存在设定具体定量增长目标的可能性。现代化产业体系建设与扩大内需是两大主线。制造业方面，总量顺应规律被动下滑，结构转型升级主动优化。扩大内需方面，在居民消费率的目标下，以需求侧政策为抓手，以文化旅游为代表的服务消费为重点，推动形成“收入-预期-消费”的良性循环。
信息或事件
10 月28 日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）发布，同时发布的还包括关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》的说明（以下简称《说明》）。《建议》稿由15 个部分构成，分为三大板块。第一板块包括第一、第二2 个部分，为总论，主要阐述“十四五”时期我国发展取得重大成就、“十五五”时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位、“十五五”时期我国发展环境面临深刻复杂变化、“十五五”时期经济社会发展的指导思想、遵循的原则和主要目标等内容。第二板块包括第三至第十四12 个部分，为分论，主要瞄准关系全局和长远的重点问题，分领域部署“十五五”时期的战略任务和重大举措，明确从产业发展、科技创新、国内市场、经济体制、对外开放、乡村振兴、区域发展，到文化建设、民生保障、绿色发展、安全发展、国防建设等重点领域的思路和重点工作。第三板块包括第十五部分和结束语，主要部署坚持和加强党中央集中统一领导、推进社会主义民主法治建设、港澳台工作、推动构建人类命运共同体、充分调动全社会积极性主动性创造性等任务。
简评：
一、总体基调与框架
根据《建议》及《说明》两个文件，“十五五”规划在总体基调和框架层面包含以下要点：
一是“十五五”时期我国面临的发展环境“不确定难预料因素增多”。《建议》分析当前国内外发展环境，从国际看，着重指出了包括地缘冲突、大国博弈在内等外部风险挑战，呼应了全国人大常委会“‘十五五’时期相较于以往的五年规划期，最突出的特征就是外部环境的不确定性”的判断，与此同时，《建议》强调“我国具备主动运筹国际空间、塑造外部环境的诸多有利因素”，凸显了面对国际形势从被动应对到主动塑造的战略转变。从国内看，着重指出一些国内经济发展短板，即“发展不平衡不充分问题仍然突出；有效需求不足，国内大循环存在卡点堵点；新旧动能转换任务艰巨；农业农村现代化相对滞后；就业和居民收入增长压力较大，民生保障存在短板弱项；人口结构变化给经济发展、社会治理等提出新课题；重点领域还有风险隐患”等，客观看待当前经济发展问题，并指出了以农业农村现代化为典型代表的新问题。《说明》强调，《建议》稿起草过程中，“坚持目标导向和问题导向”，因此上述问题在《建议》中均有所体现。
二是重提“以经济建设为中心”，对经济增长更加重视。《建议》明确“坚持以经济建设为中心，以推动高质量发展为主题”，并强调要“续写经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹新篇章”，经济增长与高质量发展构成一体两面，避免偏颇。《说明》指出，“2035 年基本实现社会主义现代化，一个重要标志性指标就是人均国内生产总值达到中等发达国家水平，这要求“十五五”时期经济社会发展保持适当速度”，结合全国人大常委会的表述，“要把经济较快增长放在更为重要的位置”，我们认为决策层对于经济增速的重视程度相比前几年有所加强。
三是十二大重点领域可划分为四大主线，提纲挈领部署政策举措。《建议》稿由15 个部分构成，分为三大板块，其中第二大板块涉及到的十二个领域是报告主体内容，包括产业发展、科技创新、国内市场、经济体制、对外开放、乡村振兴、区域发展，到文化建设、民生保障、绿色发展、安全发展、国防建设。根据《说明》，这十二大领域进一步分为四条主线：
1、高质量发展，包括产业发展、科技创新与绿色发展；2、 新发展格局，包括国内市场、经济体制与对外开放；3、以人民至上，包括乡村振兴、区域发展，文化建设、民生保障；4、安全和发展，包括安全发展、国防建设两个领域。
二、主要目标
一是市场对经济增长目标存在分歧，需待明年《纲要》全文公布后确认。《建议》对社会发展主要目标的表述是“高质量发展取得显著成效。经济增长保持在合理区间，经济增长潜力得到充分释放”。由于“十四五”规划中对于经济增长目标采取定性的表述，即“保持在合理区间，各年度视情提出”，此次表述与“十四五”相似，且考虑外部环境不确定因素增多，定性表述经济增长目标可以为政策执行留有更大余地。但另一方面，全国人大常委会对于经济增长目标的要求是“设定明确的经济增长目标，以此引导市场、增强信心，也为高质量发展创造条件”，考虑到后续流程是发改委根据《建议》制定《纲要》并报全国人大审批通过，因此全国人大的意见建议要予以充分重视，因此不排除制定定量的、明确的经济增长目标的可能。我们估计，若采取定量表述，宽泛一些的话可能设定为4.5%-5%之间，精准 一些的话可能设定为4.6%-4.8%之间，具体数值需待2026 年3 月全国两会期间经全国人大审议。
二是“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”并非难以实现的强约束条件，而是更侧重发展与增长的平衡。我们认为，“到2035 年，人均GDP 达到中等发达国家水平”的要求并非难以完成，主要以下几点因素：一是若以从2020 年到2035 年人均GDP 翻一番测算，在已经过去五年的较快速增长基础上，测算出未来十年的最低平均增速需达到4.39%。二是在此基础上，考虑到中等发达国家是以美元计价的标准，如果未来10 年我国平均增速达到上述数值，势必长期高于美国经济增速，从而推动人民币升值。若假设2035 年人民币兑美元升值至6.8 左右，则相应未来十年的最低平均增速仅需4.09%。三是参考国研中心测算，若以购买力平价GDP 的方式进行测算，则需要考虑我国经济结构的转型升级进程，如若经济结构不断向价值链更高端的方向转变，则未来十年最低平均增速仅需3.2%。因此，综合来看，我们判断2035 年人均GDP 达到中等发达国家水平的目标并不难完成，更重要的在于找到质和量的最优平衡，实现“质的有效提升和量的合理增长”。
三是将提振居民消费这一中长期战略之举以定量指标的方式固化下来。《建议》指出，主要目标包括“居民消费率明显提高，内需拉动经济增长主动力作用持续增强”。从外部不确定性较高的角度来看，内需的重要性在显著提升。从三驾马车的驱动因素来看，随着投资收益边际递减和出口摩擦增大，倒逼提振消费作为当前政策的主要发力点。从国际比较来看，当前我国居民消费率与国际发达国家以及国际平均水平相比仍有较大差距。鉴于《建议》稿仅作定性表述而《纲要》将制定具体指标，我们认为《纲要》将会以定量方式明确居民消费率的增长目标，并有助于自上而下将指标层层分解至地方政府，以营造更好的消费环境和消费场景。
三、现代化产业体系建设
一是制造业方面，总量顺应规律被动下滑，结构转型升级主动优化。一方面，《建议》提出“保持制造业合理比重”，相较于“十四五”规划中的表述“保持制造业比重基本稳定”，政策空间上允许制造业比重适度下滑。从国际经验规律来看，随着人均GDP 的上升，制造业比重下滑，服务业比重上升也是大势所趋。另一方面，《建议》明确“构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系”、“滚动实施制造业重点产业链高质量发展行动，发展先进制造业集群”，更加重视对于先进制造业的发展。同样从国际经验来看，人均GDP 从1 万美元跃升至3 万美元的过程中，大多数发达国家的中高端技术制造业占比均在提升，是产业发展向价值链更高端前进的标志。《建议》明确要“促进制造业数智化转型，发展智能制造、绿色制造、服务型制造”，其中“服务型制造”是首次提出，既体现价值链的提升，也体现制造业与服务业的融合化发展。
二是明确列示四类产业目录清单。《建议》明确列示了四类产业目录清单。一是需要优化升级的传统产业，包括矿业、冶金、化工、轻工、纺织、机械、船舶、建筑。二是需要培育壮大的新兴产业，包括新能源、新材料、航空航天、低空经济。三是需要前瞻布局的未来产业，包括量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信。四是需要重点攻关的卡脖子产业，包括集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造。四类产业目录清单，总共24 个行业。其中，对于卡脖子产业的政策部署是“超常规措施，全链条推动、决定性突破”，均为首次提出，重视程度史无前例。
四、扩大内需与建设国内市场
一是从需求侧政策切入，推动形成“收入-预期-消费”的良性循环。《建议》指出，“以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，促进消费和投资、供给和需求良性互动”，将需求与供给并列，并将新需求置于更加靠前的位置，凸显了后续政策在需求端进行发力的可能性。需求侧政策重点分为短期和长期两种。短期来看，主要是清理消费领域限制措施，《建议》明确包括“清理汽车、住房等消费不合理限制性措施，建立健全适应消费新业态新模式新场景的管理办法，落实带薪错峰休假”等，这些制度优化的措施具有规模小但见效快的特点。长期来看，主要是提高居民收入和扭转预期，提振消费意愿，《建议》明确“提高居民收入在国民收入分配中的比重”、“居民收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步”，“统筹促就业、增收入、稳预期”，从而形成“收入-预期-消费”的良性循环。
二是以文化旅游为抓手，大力发展服务消费。《建议》明确，“以放宽准入、业态融合为重点扩大服务消费”。全国人大常委会指出，“把服务业作为扩大消费的重点，推进服务业由大到强”。《人民日报》发文指出，“服务消费正在成为新引擎，2024 年中国居民人均服务消费占消费支出比重为46.1%，与发达国家相比仍有较大提升空间”。服务消费正在成为扩大内需战略与经济发展转型的交汇点。与此同时，《建议》首次提出“旅游强国”概念，“推进旅游强国建设，丰富高品质旅游产品供给，提高旅游服务质量。推进文旅深度融合，大力发展文化旅游业”，结合全国人大常委会的调研题目及总书记多次调研表示，要“推动文化旅游业成为支柱产业”，我们认为文化旅游业在“十五五”期间将迎来快速发展机遇期。
五、绿色双碳
一是实现碳达峰目标的决心坚定不移。《建议》明确，“积极稳妥推进和实现碳达峰”，并且首次提出“推动煤炭和石油消费达峰”。二是加快建设新型能源体系。二十大报告和二十届三中全会上相关表述是“加快规划建设新型能源体系”，此次删除“规划”二字，标明新型能源体系的建设进入加速落地期。三是“大力发展新型储能，加快智能电网和微电网建设”。新型储能为首次提出，对于电网的重视程度也提到了新的高度。
风险分析
（1）既有政策落地效果及后续增量政策出台进展不及预期，地方政府对于中央政策的理解不透彻、落实不到位。（2）经济增速放缓，宏观经济基本面下行，经济运行不确定性加剧。（3）近期房地产市场较为波动，市场情绪存在进一步转劣可能，国际资本市场风险传染也有可能诱发国内资本市场动荡。（4）土地出让收入大幅下降导致地方政府债务规模急剧扩大，地方政府债务违约风险上升。（5）地缘政治对抗升级风险，俄乌冲突不断，国际局势仍处于紧张状态。 机构：中信建投证券股份有限公司 研究员：胡玉玮/冯天泽 日期：2025-10-29
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