2025政府工作报告：财政预期落地 内需抓手明确

3 月5 日十四届全国人大三次会议在人民大会堂开幕，国务院总理李强代表国务院作政府工作报告。备受关注的中央加杠杆力度在本次会议中落地，包括专项债4.4 万亿元（比上年增加5000 亿元）、超长期特别国债1.3 万亿元（比上年增加3000 亿元）、赤字率拟按4%左右安排（赤字规模比上年增加1.6 万亿元），合计增量2.4万亿元。从这一财政安排来看，有几方面的特征，一是用途已被部分明确，如“安排超长期特别国债3000 亿元支持消费品以旧换新”，以及在积极扩大有效投资的过程中“用好超长期特别国债, 强化超长期贷款等配套融资”；二是赤字提升占比最高：相比专项债（主要用于完成专项工作、专项工程，需要一定的收益率）和超长期特别国债（多数用于“两新”、“两重”），赤字所对应的国债、地方一般债有着更强的自由度。除此之外，本次会议明确2025 年拟发行特别国债5000 亿元，支持国有大型商业银行补充资本，这将夯实银行支持实体经济发展的能力。

    GDP 目标仍为“5%左右”，与去年一致，也与当下市场预期一致。今年一系列目标与2024 年政府工作报告不同的有三点，一是粮食产量目标提高（今年1.4 万亿斤左右，去年1.3 万亿斤以上），二是能耗指标要求提高（今年目标是单位国内生产总值能耗降低3%左右，去年为降低2.5%左右），三是通胀目标调低（今年是涨幅2%左右，去年为3%左右），通胀目标与当下实际水平更为接近，报告指出，要“通过各项政策和改革共同作用，改善供求关系，使价格总水平处在合理区间”。

    新型举国体制更为落地，科技与产业的部署与时俱进，如加快组织实施和超前布局重大科技项目（去年中央经济工作会议同样提到“超前布局重大科技项目”，相比去年两会今年更强调“超前”）、完善竞争性支持和稳定支持相结合的投入机制（在2023 年2 月政治局就加强基础研究进行集体学习时也有提及）等。针对AI 浪潮，报告指出，大力发展智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备。从最近一段时间的动态来看，央国企、各地政府、企业都在学习、应用人工智能，已逐步从部署阶段过渡到应用阶段，我们认为，地方与产业的竞争有利于新型应用的诞生，行业亮点转化为宏观增长新支点的情形将加速到来。

    社会民生类政策是本次报告的重要亮点，也是促内需的根本举措，主要包括：（1）制定促进生育政策，发放育儿补贴；（2）将符合条件的农业转移人口纳入住房保障体系，强化随迁子女义务教育保障；（3）落实和优化休假制度，释放消费潜力；（4）逐步推行免费学前教育；（5）优化药品集采政策，强化质量评估和监管，让人民群众用药更放心；（6）加快构建技能导向的薪酬分配制度，提高技能人才待遇水平。此外房地产“止跌回稳”仍为重点，如：（1）销售侧政策放松仍有空间，“因城施策调减限制性措施”；（2）通过供给侧的调整提振市场，“充分释放刚性和改善性住房需求潜力”、“优化城市空间结构和土地利用方式，合理控制新增房地产用地供应”；（3）进一步优化存量房收储的机制，疏通当下一些堵点，“在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权”；（4）提供更多金融支持，“拓宽保障性住房再贷款使用范围”。

    总体来说，本次政府工作报告基调与去年9 月末以来的政策风格相一致，注重打造积极的社会预期，面对外部局势“可能对我国贸易、科技等领域造成更大冲击”，将内需作为主要发力方向，提出“出台实施政策要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足”、“注重倾听市场声音”。近期PMI、工程机械、部分城市地产销售等维度已有一些乐观向好信号，对于今年宏观经济尤其是居民体感不妨更乐观一些。

    风险提示：特朗普针对关税的政策进程已经开启，中美之间的贸易形势存在具有更大不确定性的风险；投融资规范化对地方的影响并未消失的风险。