2025年政府工作报告点评：经济增速设定在5%左右 实施更加积极有为的宏观政策

　　事件：

    　　2025 年3 月5 日，十四届全国人大三次会议在人民大会堂开幕，国务院总理向大会作政府工作报告。

    　　点评：

    　　经济增速设定在5%左右，坚持“稳中求进、以进促稳，守正创新、先立后破，系统集成，协同配合”

    　　2025年GDP增速目标为5%左右，与2024年持平，基本符合市场预期。我们认为，在内外部形势依旧复杂严峻的背景下，将2025年GDP增速目标定在5%左右的较高水平，一方面符合我国经济稳步回升、持续向好的基本态势。回顾2024年，我国经济呈现“前高、中低、后扬”走势，全年GDP总量突破134万亿元，实际增速达5.0%，顺利实现政府设定目标，并显著快于美国、欧元区及日本的经济增速；另一方面，5%左右的GDP增速目标符合中央经济工作会议以来“稳中求进、以进促稳”、“行稳致远”的工作总基调。《政府工作报告》进一步强调把经济政策和非经济性政策统一纳入一致性评估，提出“出台实施政策要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足”“注重倾听市场声音，协同推进政策实施和预期引导，塑造积极的社会预期”，提升宏观政策实施效能。考虑到今年是“十四五”规划的收官之年，确保规划目标的高质量完成至关重要。因此，设定5%左右的增长目标，并辅以更加积极有为的宏观政策，扩大国内需求，推动经济高质量发展，为“十五五”规划的顺利开局奠定坚实基础。

    　　在就业方面，《报告》提出2025年城镇调查失业率全年控制在5.5%左右，与2024年对失业率的要求基本保持一致。同时力争实现城镇新增就业1200万人以上，延续稳就业政策导向。在就业总量压力与结构性矛盾日益突出的背景下，这一目标彰显了政府对稳定就业形势的坚定决心。此外，《报告》强调需进一步优化就业创业服务体系，拓宽高校毕业生等青年群体的就业创业渠道，并强化退役军人安置及就业支持措施。同时，加大对脱贫人口和农民工的就业促进力度，完善针对大龄劳动者、残疾人士及长期失业群体的就业帮扶机制，确保多元化群体的就业保障。

    　　物价方面，政府将居民消费价格预期涨幅设在2%左右，2004年以来我国CPI目标均不低于3%。

    　　回顾2024年，CPI、PPI均不及2023年底的预期，核心约束仍在于需求不足。而核心CPI同比增速保持低位震荡，指向我国消费修复不及预期。为提振内需，除已出台的“以旧换新”政策外，全　　国已有十余个省份在政府工作报告中提出适度加大社保支持力度，主要措施包括“适当提高退休人员基本养老金”“提高城乡居民基础养老金”“上调城乡居民医保财政补助标准”等。此外，七个省份明确提出出台、完善或落实“生育补贴”政策，以应对人口结构变化的挑战。各地政府亦结合区域特色与消费新趋势，在消费场景与业态创新方面制定针对性支持举措，为消费市场提供新的增长动力，2025年物价的上行动力有望延续2024年的积极。我们认为将CPI目标设定在2%的水平，既为宏观政策的实施提供了更大的灵活性，也有助于更好保障基本民生，体现出政策的务实取向。从近期来看，受春节错位影响，2025年1月CPI同比及环比均有所改善，PPI亦呈现低位企稳态势，表明当前通胀水平正处于筑底回升的早期阶段。考虑到有效需求回升仍具备较大弹性，结合2024年中央经济工作会议关于物价合理回升的政策指引，未来通胀水平有望温和修复。

    　　实施更加积极的财政政策，赤字率、专项债和超长期特别国债均创历史新高2025年，财政政策将更加积极，以促进宏观经济稳定和增长。首先，2025年赤字率拟按4%安排，较2024年上调一个百分点，对应赤字规模为5.66万亿，较去年增加1.6万亿元。总体来看，这一调整符合当前经济企稳向好的趋势，并向市场释放更加积极的信号，同时有助于保持政府债务水平的可控性，增强财政可持续性，为未来可能面临的风险挑战预留政策空间。另外，2025年拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，创历史新高，较2024年的3.9万亿元增加约5000亿元。我们认为，增加地方政府专项债券发行，或是考虑到地方政府稳增长仍有压力、旨在发挥好政府投资的带动放大效应。此外，今年拟发行1.3万亿元超长期特别国债，较上年增加3000亿元，体现了中央政府适度加杠杆以缓解地方财政压力的政策导向，从而支持地方债务风险化解并优化财政资源配置。

    　　其次，从整体来看，《政府工作报告》延续了中央经济工作会议“要实施更加积极的财政政策。提高财政赤字率”的提法，加之今年各地政府工作报告普遍提出争取中央财政支持，凸显出中央财政已成为地方稳增长、扩内需的重要支撑。整体都表明今年的财政政策基调将更加积极。

    　　此外，中央将“持续优化支出结构，更加注重惠民生、促消费、增后劲，切实提高资金使用效益”，充分体现考虑了落实扩内需任务的思路。

    　　实施适度宽松的货币政策，发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能《报告》提出，实施适度宽松的货币政策。发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能，适时降准降息，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。2025年政府工作报告对货币政策总体定调基本延续去年底政治局会议、中央经济工作会议的表述。往后看，我国经济修复基础仍待夯实，未来货币政策进一步放松的取向不变，仍有必要进一步引导货币政策放松和实际利率下行，来激发实体内生性需求。但值得注意的是，《报告》提到，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。央行此前在《2024年第四季度中国货币政策执行报告》中重申货币政策取向“适度宽松”的同时，提出“根据国内外经济金融形势和金融市场运行情况，择机调整优化政策力度和节奏”。我们认为，虽然适度宽松取向不改，但考虑到美联储降息预期降温以及贸易摩擦对于人民币汇率的压力，外部因素成为当下货币政策的重要制约，降息节奏可能发生改变，再次降息需要等待。

    　　此外，《报告》强调，进一步疏通货币政策传导渠道，完善利率形成和传导机制，落实无还本续贷政策，强化融资增信和风险分担等支持措施。推动社会综合融资成本下降，提升金融服务可获得性和便利度。结构性货币政策上，《报告》强调，优化和创新结构性货币政策工具，更大力度促进楼市股市健康发展，加大对科技创新、绿色发展、提振消费以及民营、小微企业等的支持，内容对比与2024年政府工作报告进一步强调了楼市股市以及科技、消费、民企的重要性。后续央行的结构性政策也将持续发力来保持货币信贷的合理增长，同时加强政策工具创新，保证政策的精准有效。

    　　将提振消费置于更优先位置，针对科技、投资及房地产均有积极的政策部署2025年政府工作报告对于内需和消费的重视程度进一步上升。2025年政府工作任务的首条便是“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”，强调促进消费和投资更好结合，加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚。我们认为，2025年外部环境变化带来的不利影响增多，外需对中国经济增长的贡献很可能明显下降，如何提振国内有效需求是维持2025年经济增速处于合理区间的关键。

    　　消费方面，《报告》提出实施提振消费专项行动。制定提升消费能力、增加优质供给、改善消费环境专项措施，释放多样化、差异化消费潜力，推动消费提质升级。多渠道促进居民增收，推动中低收入群体增收减负，完善劳动者工资正常增长机制。此外，《报告》还提出扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给，创新和丰富消费场景，落实和优化休假制度，强化消费者权益保护等举措来释放消费潜力。值得注意的是，今年将安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新。我们认为，今年除消费品以旧换新政策加力扩围外，支持居民增收的相关政策举措也有望进一步加码。2025年或将通过加大财政对终端消费直接投入、提升社会保障水平等多种方式，推动居民收入稳定增长；而拓宽居民财产性收入渠道方面，最重要的或是稳住股市和楼市。

    　　在此背景下，2025年“就业-收入-消费”循环堵点有望逐渐疏通。

    　　投资方面，《报告》提出积极扩大有效投资。紧扣国家发展战略和民生需求，发挥好各类政府投资工具作用，加强财政与金融配合，强化项目储备和要素保障，加快实施一批重点项目，推动“十四五”规划重大工程顺利收官。切实选准选好项目，管好用好资金，保障在建项目资金需求，坚决防止低效无效投资。今年中央预算内投资拟安排7350亿元。用好超长期特别国债，强化超长期贷款等配套融资，加强自上而下组织协调，更大力度支持“两重”建设。优化地方政府专项债券管理机制，实施好投向领域负面清单管理、下放项目审核权限等措施。简化投资审批流程，建立健全跨部门跨区域重大项目协调推进机制。加大服务业投资力度。支持和鼓励民间投资发展，规范实施政府和社会资本合作新机制，引导更多民间资本参与重大基础设施、社会民生等领域建设，让民间资本有更大发展空间。

    　　科技方面，《报告》提出因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系。推动科技创新和产业创新融合发展，大力推进新型工业化，做大做强先进制造业，积极发展现代服务业，促进新动能积厚成势、传统动能焕新升级。其中，在数字经济方面，《报告》提出，持续推进“人工智能+”行动，将数字技术与制造优势、市场优势更好结合起来，支持大模型广泛应用，大力发展智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备。扩大5G规模化应用，加快工业互联网创新发展，优化全国算力资源布局，打造具有国际竞争力的数字产业集群。加快完善数据基础制度，深化数据资源开发利用，促进和规范数据跨境流动。

    　　促进平台经济规范健康发展，更好发挥其在促创新、扩消费、稳就业等方面的积极作用。此前召开的民营企业家座谈会也体现了决策层对于科技创新的高度重视，结合去年中央经济工作会议以及今年两会信号，我们认为后续产业政策将进一步聚焦科技创新，推动培育新质生产力。

    　　在民营经济方面，《报告》提出“扎扎实实落实促进民营经济发展的政策措施，切实依法保护民营企业和民营企业家合法权益，鼓励有条件的民营企业建立完善中国特色现代企业制度”。

    　　今年2月，民营企业座谈会时隔7年再度召开，乘“科技开门红”之东风，为民企和全年经济发展注入信心与活力，起到良好的引领作用。我们认为，本次两会和民企座谈会释放了鼓励支持民营经济发展的积极信号，对于激发市场活力、增强发展动力具有重要意义，有望成为新一轮民企和科技乘风发展的起点。此外，《报告》还提出了加力推进清理拖欠企业账款工作，深化政企常态化沟通交流，支持个体工商户发展，开展规范涉企执法专项行动等措施来增强企业的信心。

    　　在进出口方面，稳定对外贸易发展。加大稳外贸政策力度，支持企业稳订单拓市场。优化融　　资、结算、外汇等金融服务，扩大出口信用保险承保规模和覆盖面，强化企业境外参展办展支持。

    　　促进跨境电商发展，完善跨境寄递物流体系，加强海外仓建设。拓展境外经贸合作区功能，发展中间品贸易，开拓多元化市场。支持内外贸一体化发展，加快解决标准认证、市场渠道等方面问题。推动服务贸易创新发展，提升传统优势服务竞争力，鼓励服务出口，扩大优质服务进口。培育绿色贸易、数字贸易等新增长点，支持有条件的地方发展新型离岸贸易。高质量办好进博会、广交会、服贸会、数贸会、消博会等重大展会。推进智慧海关建设与合作，提升通关便利化水平。

    　　在房地产和资本市场方面，《报告》明确提出“稳住楼市股市”、“更大力度促进楼市股市健康发展”、“持续用力推动房地产市场止跌回稳”、“深化资本市场投融资综合改革，大力推动中长期资金入市，加强战略性力量储备和稳市机制建设”等。我们认为，《报告》首次把稳住楼市股市写进总体要求，在宏观调控中对资产价格的重视上升，这充分体现了9月26日中央政治局会议以来，党中央对宏观调控思路的创新。另外，《报告》亦提出多种举措来防范化解房地产领域风险，如因城施策调减限制性措施，加力实施城中村和危旧房改造；推进收购存量商品房，在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权；拓宽保障性住房再贷款使用范围；发挥房地产融资协调机制作用，继续做好保交房工作等。

    　　总的来看，政府工作报告对经济发展定调积极，多项市场关注的政策目标落地，整体符合预期，有助于市场风险偏好的回升。2025年作为“十四五”规划收官之年，也是全面巩固经济回升向好态势的关键之年。因而，综合考虑外部风险和内部增长潜力，《报告》对2025年经济增速继续设定在5%左右，CPI目标调整为2%左右。今年的报告提出“实施更加积极有为的宏观政策”，是去年9月26日中央政治局会议调控思路的延续。同时强调，坚持稳中求进、以进促稳，守正创新、先立后破，系统集成、协同配合，充实完善政策工具箱，根据形势变化动态调整政策，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性，对外释放积极的政策信号。宏观政策方面，财政政策更加积极，4%左右赤字率，4.4万亿地方专项债，1.3万亿超长期特别国债均创历史新高，指向财政支出规模明显扩张。货币政策适度宽松，适时降准降息，推动社会综合融资成本下降，提升金融服务可获得性和便利度。消费方面，加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚。此外，《报告》针对投资、科技以及进出口均有政策部署，同时更注重相关风险化解的稳步推进，统筹化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险，维护经济金融大局稳定。

    　　随着政府工作报告释放政策新风，增量政策不断出台，经济有望加快修复。根据政策方向，可关注科技、民营经济、大消费、新老基建、国有企业估值重塑等板块机会。

    　　风险提示

    　　海外经济超预期下滑，以及中美贸易摩擦超预期恶化，导致外需回落，国内出口承压；全球主要经济体超预期延长加息周期，高利率环境使全球经济增速明显放缓，压缩国内资金面；海外信用收缩引发风险事件，可能对市场流动性造成冲击，干扰利率和汇率走势。