核心观点

    　　我国曾在1998 年、2007 年、2020 年、2024 年分别发行过4 次特别国债。此外我国在2023 年新发行国债1 万亿元，但作为特别国债管理，并于2017、2022、2024 年续发过3 次特别国债。

    　　展望未来，我们认为特别国债发行规模有望进一步加码、项目投向有望进一步扩围，对地方资金的配套支持力度可能加大，从而更好发挥对投资的带动作用。具体扩围方面包括“两重”领域（重大战略实施和重点领域安全能力建设）；“两新”领域；人口集中流入城市普通高中建设、医院病房改造等项目；以及科技研发，绿色智能数字基础设施等数字化转型项目。

    　　特别国债与一般国债相比主要有3 点不同

    　　特别国债是在特定时期发行的具有特定用途的国债，与一般国债相比区别一是不计入赤字及一般公共预算，纳入政府性基金预算管理；二是专款专用，特别国债发行均有特定目的；三是发行方式多样，既可以定向发行，也可以公开发行。

    　　我国新发行过4 次特别国债

    　　我国曾在1998 年、2007 年、2020 年、2024 年分别新发行过4 次特别国债，具体来说：1998 年发行特别国债0.27 万亿元用于补充四大行资本金；2007 年发行特别国债1.55 万亿元用于购买约2000 亿美元外汇，作为中投公司资本金；2020 年发行特别国债1 万亿元，用于地方公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出，并预留部分资金用于地方解决基层特殊困难；2024 年政府工作报告中，为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从2024 年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。

    　　特别国债发行规模有望进一步扩围加码，用于“两重”领域（重大战略实施和重点领域安全能力建设）；人口集中流入城市普通高中建设、医院病房改造等项目；以及“两新”领域。

    　　一是特别国债的发行规模有望进一步加码。从历史经验来看，超长期特别国债在中国经济增长面临困难时期发挥重大作用，特别是4 次新增特别国债发行中有3次（1998、2020、2024）发行时中国经济面临下行压力。就当前宏观背景来看，9月政治局会议指出“要加大财政货币政策逆周期调节力度，保证必要的财政支出，切实做好基层“三保”工作。要发行使用好超长期特别国债和地方政府专项债，更好发挥政府投资带动作用”。

    　　二是我们认为特别国债的项目投向有望进一步扩围。当前特别国债的项目储备范围为8 个方面，17 个具体投向，以及推动大规模设备更新和消费品以旧换新。

    　　2024 年5 月13 日李强总理在支持“两重”建设部署动员视频会议上强调“发行并用好超长期特别国债，高质量做好支持国家重大战略实施和重点领域安全能力建设各项工作，为推进中国式现代化提供有力支撑”。10 月22 日，国家发展改革委同样指出，2025 年我国将继续发行超长期特别国债并进一步优化投向，仍将保持有力度的安排支持国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。

    　　2024 年7 月28 日，国务院出台了《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》其中明确提到在实施新一轮农业转移人口市民化行动方面，要加大超长期特别国债对人口集中流入城市普通高中建设、医院病房改造等项目的支持力度。

    　　我们认为可能通过特别国债加大对科技研发，绿色智能数字基础设施等领域的投资力度，促进数字化转型。2024 年10 月21 日住房和城乡建设部发布“数字住建”建设整体布局规划，特别提出要融合发展数字基础设施，以“数字住建”助力中国式现代化

    　　此外，我们认为明年两新政策还可能进一步发力，两新政策的适用范围进一步扩大。

    　　三是我们认为特别国债对地方资金的配套支持力度可能加大。特别国债发行与地方政府资金形成配套，当前特征一是西部配套力度大于东部，二是产业链供应链安全方面特别国债配套资金力度小于其他（中央投资支持比例不超过项目总投资的15%至20%）。未来在地方政府财政收入不足，中美竞争供应链安全风险加大的背景下，我们认为中央对地方资金的配套支持力度可能加大。

    　　风险提示

    　　财政收支分类科目调整；预算管理制度调整。