老有所养：中国基本养老保险的问题与建议
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2025-08-20 20:35:43
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摘要
近年来，提振居民消费已成为我国扩内需、稳增长的重点，解决消费不足的问题从根本上要解决消费能力、消费意愿、供给质量、时间约束等，分别对应居民收入、社会保障、供给体系和假期制度等问题。本文在前期报告《大力发展服务消费：现状、症结与对策建议》《消费要有“钱”亦有“闲”：优化假期制度的必要性与建议》《财政如何提振消费》的基础上，研究社会保障体系重要组成部分的基本养老保险，发现问题并提出建议，以期让居民养老更加有底、敢于消费，进而提振消费。
经过长期建设和发展，我国社会保障体系取得长足进步，持续满足人民对美好生活的需要，但是与居民期待比仍有差距。当前我国基本养老保障体系面临保障水平偏低、不同群体和地区差异较大、可持续性有待加强、统筹层次偏低等问题，这在一定程度上制约了消费能力和意愿。因此完善基本养老保险体系，既是加强民生保障的应有之义，也是提振消费的重要抓手。
一、我国基本养老保险体系概述：覆盖群体稳步扩大、待遇水平逐年提升，城镇职工与城乡居民养老金双轨并行
基本养老保险作为养老保障体系的第一支柱，承担养老托底责任，我国基本养老保险参保率已达95%；待遇水平逐年提升。但是城镇职工与城乡居民是双轨并行的。其中：城镇职工基本养老保险面向城镇就业人员，由用人单位和职工个人共同缴费，养老待遇与缴费水平和缴费年限密切相关；城乡居民基本养老保险则面向未参加职工保险的城镇居民和广大农村居民，虽然领取的养老金部分来自个人缴纳，但在实践中主要依靠财政补贴运行，“保险”属性较弱、“福利”属性较强。
二、我国基本养老保险体系仍待解决的问题
一是保障水平仍显不足，城乡居民养老金水平偏低，城镇职工养老金替代率（养老金待遇/退休前工资水平）有所下降。2024 年，参加城乡居民养老保险的老年人月均养老金仅246 元（2023 年为223 元），低于全国农村低保平均标准（约594 元/月）；城镇职工养老金替代率近年来降至52%。
二是均等化程度不高，机关事业单位、企业退休职工和城乡居民三大群体的养老金领取待遇差距较大，城乡居民养老金省际差距较大。其一，不同群体之间养老金待遇差距较大。2023 年机关事业单位、企业退休职工月均养老金分别为6243 元和3271 元，分别是城乡居民（223 元）的28 倍和15 倍。其二，不同群体养老金中财政补贴差异较大，2023 年机关事业单位、企业职工月均养老金中享受的财政补贴分别为2265 元、537 元，分别是城乡居民（183 元）的12 倍和3 倍。其三，区域间城乡居民养老金差异较大。2023 年上海和北京城乡居民人均月度养老金分别为1651 和1484 元，而有26 个省份不足300 元。
三是可持续性有待提高，基本养老保险对财政补贴较为依赖。2023 年财政对基本养老保险基金的补贴达1.8 万亿元，占基本养老保险基金支出的比重约26%。
四是基本养老保险的统筹级次不高，实现全国统筹步伐有待加快。当前统筹层次偏低，使得人口流出地区的基本养老保险基金收支平衡压力加大，加重其财政压力。
三、政策建议：推动“国资-财政-社保”联动改革，提高城乡居民养老待遇；缩小不同群体间财政补贴差距；稳定职工养老缴费基础，增强可持续性；加快推进全国统筹一是推动“国资-财政-社保”联动改革，提高国有资本收益上缴财政规模，专项用于逐步提高城乡居民养老待遇至农村低保水平。如果将城乡居民月均养老金水平（246 元）逐步提高到全国农村月均低保水平（约600 元），则每年增量资金需求近8000 亿元。可考虑推动“国资-财政-社保”联动改革，加大国有资本收益上缴财政力度再专项补贴城乡居民养老金。这既符合国有资产全民所有的特性，也不会增加额外财政负担。
二是分阶段逐步缩小财政对不同群体的补贴差距，逐步实现财政补贴对不同群体一视同仁，不同群体的养老金差异主要体现在自身缴费水平差异上。城乡居民养老保险接近于具有社会福利属性的非缴费型养老金，财政对其补贴标准应达到保障基本生活的水平。而职工养老保险作为缴费型保险制度，更应体现缴费义务与领取权益对等的保险属性，应注重缴费贡献与待遇水平的合理匹配，实现收支的动态平衡。
三是下调名义缴费率的同时规范企业缴费，稳定职工养老的缴费收入基础，增强可持续性。一方面，当前24%（企业16%+个人8%）的法定名义缴费率较高，影响企业缴费意愿，规范化缴费的企业占比不高，可适度降低名义缴费率，同时做实缴费基数，提高实际征缴效率。另一方面，各地应规范缴费，慎重出台养老保险费缓缴、免缴政策，在疫情等特殊时期可由财政为特定企业阶段性承担社保缴费责任，但应避免缓缴政策常态化，以防削弱缴费责任和养老金收入的稳定性。缓缴免缴是企业期待的，但结果是资金不可持续，影响发放，要平衡企业和领取养老金群体双方的利益。
四是加快推进基本养老保险的全国统筹。中央调剂制度是全国统筹的过渡形态，建议明确改革路径和时间表，逐步建立中央统收统支的制度框架。
风险提示：老龄化和少子化问题加剧、财政负担加重 机构：粤开证券股份有限公司 研究员：罗志恒/孙文婷/盛中明 日期：2025-08-20
近年来，提振居民消费已成为我国扩内需、稳增长的重点，解决消费不足的问题从根本上要解决消费能力、消费意愿、供给质量、时间约束等，分别对应居民收入、社会保障、供给体系和假期制度等问题。本文在前期报告《大力发展服务消费：现状、症结与对策建议》《消费要有“钱”亦有“闲”：优化假期制度的必要性与建议》《财政如何提振消费》的基础上，研究社会保障体系重要组成部分的基本养老保险，发现问题并提出建议，以期让居民养老更加有底、敢于消费，进而提振消费。
经过长期建设和发展，我国社会保障体系取得长足进步，持续满足人民对美好生活的需要，但是与居民期待比仍有差距。当前我国基本养老保障体系面临保障水平偏低、不同群体和地区差异较大、可持续性有待加强、统筹层次偏低等问题，这在一定程度上制约了消费能力和意愿。因此完善基本养老保险体系，既是加强民生保障的应有之义，也是提振消费的重要抓手。
一、我国基本养老保险体系概述：覆盖群体稳步扩大、待遇水平逐年提升，城镇职工与城乡居民养老金双轨并行
基本养老保险作为养老保障体系的第一支柱，承担养老托底责任，我国基本养老保险参保率已达95%；待遇水平逐年提升。但是城镇职工与城乡居民是双轨并行的。其中：城镇职工基本养老保险面向城镇就业人员，由用人单位和职工个人共同缴费，养老待遇与缴费水平和缴费年限密切相关；城乡居民基本养老保险则面向未参加职工保险的城镇居民和广大农村居民，虽然领取的养老金部分来自个人缴纳，但在实践中主要依靠财政补贴运行，“保险”属性较弱、“福利”属性较强。
二、我国基本养老保险体系仍待解决的问题
一是保障水平仍显不足，城乡居民养老金水平偏低，城镇职工养老金替代率（养老金待遇/退休前工资水平）有所下降。2024 年，参加城乡居民养老保险的老年人月均养老金仅246 元（2023 年为223 元），低于全国农村低保平均标准（约594 元/月）；城镇职工养老金替代率近年来降至52%。
二是均等化程度不高，机关事业单位、企业退休职工和城乡居民三大群体的养老金领取待遇差距较大，城乡居民养老金省际差距较大。其一，不同群体之间养老金待遇差距较大。2023 年机关事业单位、企业退休职工月均养老金分别为6243 元和3271 元，分别是城乡居民（223 元）的28 倍和15 倍。其二，不同群体养老金中财政补贴差异较大，2023 年机关事业单位、企业职工月均养老金中享受的财政补贴分别为2265 元、537 元，分别是城乡居民（183 元）的12 倍和3 倍。其三，区域间城乡居民养老金差异较大。2023 年上海和北京城乡居民人均月度养老金分别为1651 和1484 元，而有26 个省份不足300 元。
三是可持续性有待提高，基本养老保险对财政补贴较为依赖。2023 年财政对基本养老保险基金的补贴达1.8 万亿元，占基本养老保险基金支出的比重约26%。
四是基本养老保险的统筹级次不高，实现全国统筹步伐有待加快。当前统筹层次偏低，使得人口流出地区的基本养老保险基金收支平衡压力加大，加重其财政压力。
三、政策建议：推动“国资-财政-社保”联动改革，提高城乡居民养老待遇；缩小不同群体间财政补贴差距；稳定职工养老缴费基础，增强可持续性；加快推进全国统筹一是推动“国资-财政-社保”联动改革，提高国有资本收益上缴财政规模，专项用于逐步提高城乡居民养老待遇至农村低保水平。如果将城乡居民月均养老金水平（246 元）逐步提高到全国农村月均低保水平（约600 元），则每年增量资金需求近8000 亿元。可考虑推动“国资-财政-社保”联动改革，加大国有资本收益上缴财政力度再专项补贴城乡居民养老金。这既符合国有资产全民所有的特性，也不会增加额外财政负担。
二是分阶段逐步缩小财政对不同群体的补贴差距，逐步实现财政补贴对不同群体一视同仁，不同群体的养老金差异主要体现在自身缴费水平差异上。城乡居民养老保险接近于具有社会福利属性的非缴费型养老金，财政对其补贴标准应达到保障基本生活的水平。而职工养老保险作为缴费型保险制度，更应体现缴费义务与领取权益对等的保险属性，应注重缴费贡献与待遇水平的合理匹配，实现收支的动态平衡。
三是下调名义缴费率的同时规范企业缴费，稳定职工养老的缴费收入基础，增强可持续性。一方面，当前24%（企业16%+个人8%）的法定名义缴费率较高，影响企业缴费意愿，规范化缴费的企业占比不高，可适度降低名义缴费率，同时做实缴费基数，提高实际征缴效率。另一方面，各地应规范缴费，慎重出台养老保险费缓缴、免缴政策，在疫情等特殊时期可由财政为特定企业阶段性承担社保缴费责任，但应避免缓缴政策常态化，以防削弱缴费责任和养老金收入的稳定性。缓缴免缴是企业期待的，但结果是资金不可持续，影响发放，要平衡企业和领取养老金群体双方的利益。
四是加快推进基本养老保险的全国统筹。中央调剂制度是全国统筹的过渡形态，建议明确改革路径和时间表，逐步建立中央统收统支的制度框架。
风险提示：老龄化和少子化问题加剧、财政负担加重 机构：粤开证券股份有限公司 研究员：罗志恒/孙文婷/盛中明 日期：2025-08-20
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