全国碳市场指导性文件发布：目标明确 蓄势以发

　　中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》对外公布8 月25 日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》。该文件明确了全国碳市场建设的总体要求、具体目标与重点任务，进一步发展碳市场作为控制温室气体排放政策工具的基本定位1。当前，我国碳市场交易体系以强制减排的全球碳排放权交易市场为主，自主减排的全国温室气体自愿减排交易市场为辅。自2021 年正式运行以来，全国碳排放交易市场呈现价格中枢稳步抬升、成交量周期性波动的现象。对标欧盟碳市场发展经验，欧盟碳市场自以加强有偿分配机制主导地位、纳入更多行业、收紧碳配额总量约束后，碳价快速上升、成交量曲线更为平滑。我们认为，《意见》提出的碳市场发展目标及体系部署有助于进一步放大碳排放价格“指挥棒”作用，活跃碳排放权交易市场，使碳排放交易体系健康发展，助力碳达峰碳中和目标达成。

    　　《意见》有以下四点核心内容：

    　　设定全国碳市场建设目标，明确碳市场作为控制温室气体排放政策工具的基本定位。《意见》首次以2027 年与2030 年作为时间节点设定全国碳市场的建设目标，并明确了碳市场作为控制温室气体排放政策工具的基本定位。我们认为，到2027 年的工作目标聚焦在全国碳市场在不同行业与领域中的覆盖度，而到2030 年的工作目标重点落在全国碳市场基础设施与交易制度的全面性上，包括配额控制与分配、参与主体、定价机制、接轨国际市场等多维度多方位的建设。《意见》的发布也体现了全国碳市场建设目标与碳排放双控体系构建之间的协同性。2024 年8 月，国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》2，明确要求“十五五”时期，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，将取代原有的能耗双控制度及考核体系。

    　　强制碳市场及自愿减排两大交易制度或加速发展。从强制履行减排责任的全国碳排放权交易市场来看，发电、钢铁、水泥、电解铝四个行业的重点排放单位已明确纳入交易范围。向前看，考虑生态环境部已发文要求石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、民航等行业的重点企业纳入年度温室气体排放报告与核查工作范围3，我们认为，以上重点排放领域或成为全国碳市场扩展覆盖领域的关注范围。自愿碳市场角度，《意见》提出要“建立科学完备的方法学体系，针对可持续发展效益显著、社会期待高、社会和生态效益兼具的重点领域加快方法学开发”。2024 年1 月全国温室气体自愿减排交易市场正式重启；截至2025 年8 月，CCER 方法学终稿及征求意见稿已涵盖电力、油气、煤炭、林业、交通等领域。

    　　鼓励衍生金融产品创新，扩充碳市场交易主体。《意见》指出，要推进金融机构探索开发与碳排放权和核证自愿减排量相关的绿色金融产品和服务, 支持银行等金融机构规范开展碳质押融资业务。碳金融产品有助于丰富当前绿色金融产品体系，加大金融对实体绿色转型的力度，也有利于发挥全国碳市场的价格发现功能，为评估企业绿色低碳潜力提供有效的价格信号。据证监会发布的《碳金融产品》行业标准，碳金融产品可分为碳市场融资工具、碳市场交易工具及碳市场支持工具，具体涵盖碳债券、碳抵押、碳期货、碳基金等。我国当前的碳金融衍生品发展尚处早期，以地方试点探索为主, 在碳资产回购、碳期权、碳基金及碳保险等领域均有布局。

    　　加强碳排放核算，规范碳排放核查。《意见》指出要加强碳排放核算与报告管理，加快修订重点行业企业温室气体核算与报告指南，完善碳排放核算管理、排放因子体系、碳排放计量技术规范等，规范碳排放核查技术及流程。自2021 年全国碳市场运行以来，生态环境部已发布四个重点行业企业温室气体核算与报告指南；若以生态环境部公布的八大重点排放行业为基准，尚有半数重点行业仍需修订指南。碳计量方面，国家市场监管总局已发　　布《关于推进国家碳计量中心建设的指导意见》4及《碳排放计量能力建设指导目录（2024 版）》5等文件，为碳计量工作开展提供参考与指导。碳核查方面，围绕全国碳排放权交易市场覆盖行业，生态环境部已发布碳排放核查通用技术规范及四个重点行业的核查技术指南6。 机构：中国国际金融股份有限公司 研究员：潘海怡/刘均伟 日期：2025-08-27

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