聚焦二十届四中全会：“十五五”规划建议要点研读
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2025-10-31 16:06:51
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2025 年10 月28 日，新华社受权发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》。
二十届四中全会审议通过的“十五五”规划建议（下称《建议》）对未来发展环境研判上指出，中国发展处于“战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期”，表述较“十四五”时期更强调外部环境的复杂性。在充分评估外部因素的同时，《建议》也鲜明指出，中国特色社会主义制度、超大规模市场、完整产业体系优势更加彰显，充分体现了战略自信和发展底气。《建议》中的目标体系由“十四五”的六个方面扩展为七个方面，最大的调整在于将经济发展目标拆分为“高质量发展取得显著成效”和“科技自立自强水平大幅提高”两项，并明确提出“居民消费率明显提高”的具体方向。《建议》在“经济实力、科技实力、综合国力”后增加了“国际影响力大幅跃升”，同时提出“国家软实力持续提高”在当前国际格局深刻调整的背景下同样具有重要的战略意义。从目标设定逻辑看，“十五五”时期将更加注重发展质量，更加强调内需特别是消费的拉动作用，更加突出科技创新对经济增长的支撑作用。
建设现代化产业体系，强化实体经济根基
“十五五”建议，将“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”置于12 项重大任务之首，具有深刻的战略考量。《建议》明确提出“保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系”，且产业体系的部署呈清晰的梯队结构：即传统产业方面强调技术改造升级和有序转移，涉及矿业、冶金、化工等8 个行业；新兴产业方面要求完善产业生态并实施大规模应用示范，重点发展新能源、新材料、航空航天、低空经济4 个领域；未来产业方面则前瞻布局量子科技、生物制造、氢能核聚变等六大方向。通过这种 “稳传统、强新兴、育未来”的三维产业体系布局，既能保障产业体系安全，又能在全球竞争中实现突破。同时，《建议》延续强调“综合整治行业无序、非理性竞争”，防范低水平重复建设和部分行业“内卷式”竞争，旨在形成良性竞争的市场秩序。
科技强国，加快实现高水平科技自立自强
《建议》将科技创新作为独立目标单列，并要求“大幅提高”科技自立自强水平，凸显了在复杂国际环境下加快实现高水平科技自立自强的战略紧迫性。值得注意的是，在12 项任务中，科技创新重要性凸显，居于产业之后排在第二位，战略思路也从技术单点突破转向以产业体系建设为主战场、牵引并承载关键技术突破的系统性调整。《建议》明确提出要“完善新型举国体制，采取超常规措施”推动集成电路、工业母机、基础软件等领域取得“决定性突破”，其表述强度也远超以往。与此同时，《建议》仍高度重视人工智能发展，延续了近几次重要会议的基调，“全面实施‘人工智能+’行动”，并将其作为底层技术全面渗透到经济社会各领域。
《建议》还强调统筹教育强国、科技强国、人才强国建设，提升国家创新体系整体效能，体现了对科技创新生态系统的全链条重视。从政策信号看，未来五年科技投入的强度和精准度都将显著提升，企业作为技术创新主体的地位将得到进一步强化，支持企业创新的税收、金融等优惠政策将更加完善。
扩大内需与民生保障，释放消费潜力
《建议》对扩大内需的部署，呈现出鲜明的制度化和长效化特征。“居民消费率明显提高”这一目标的提出具有重要意义，意味政府未来五年将对居民收入增速、收入分配结构调整有着系统性的统筹和认识。《建议》强调“惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”，实际上也是对传统重投资模式的供给侧驱动的再平衡——未来政府投资有望将更多向民生领域倾斜，通过改善公共服务来提升居民消费能力和意愿。
具体举措包括“深入实施提振消费专项行动、清理汽车、住房等消费不合理限制性措施、落实带薪错峰休假”等内容，均是直指当前消费堵点的实质性安排。
民生保障层面，《建议》提出居民收入增长要与经济增长同步，劳动报酬提高要与劳动生产率提高同步，两个“同步”的背后是对分配结构的系统性优化。同时，《建议》新增“逐步提高城乡居民基础养老金”的明确表述，并强调社保制度“更加优化更可持续”，体现了在人口老龄化背景下对民生保障可持续性的高度重视。《建议》还特别提出“中等收入群体持续扩大”的目标，亦是形成强大国内市场的社会结构基础。
财税金融改革，全面提升宏观治理效能
《建议》对财税金融领域的部署体现出明显的系统性和前瞻性。财政方面，“增强财政可持续性”被放在突出位置，配合“深化零基预算改革”和“加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制”，显示出对地方债务风险的关注。
而“适当加强中央事权、提高中央财政支出比重”以及“增加地方自主财力”的并行表述，预示着央地财政关系将进行调整，既要避免地方政府“小马拉大车”的困局，又要给予地方更多自主财力。税制改革方面，“完善地方税、直接税体系”以及“健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策”的表述，意味着税制结构将进行优化，但“保持合理的宏观税负水平”的定调表明改革重点在于结构调整。金融方面，规划首次明确提出“加快建设金融强国”，并对金融体系进行了系统性部署。“健全投资和融资相协调的资本市场功能”意味着资本市场正从“融资主导”转向“投融资均衡”，未来将更加注重投资者保护和市场生态建设。
货币政策方面，“构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系”的表述，显示出政策框架正从数量型向价格型转型，同时更加注重防范系统性金融风险。
构建对外开放新格局，主动作为与合作共赢
《建议》将“扩大高水平对外开放”位次提前，充分体现了在当前国际形势下对外开放的战略重要性。扩大高水平对外开放彰显了更加主动的战略姿态。《建议》明确提出“积极扩大自主开放“这一提法表明中国开放不再仅仅是适应和融入全球化，更是基于自身发展需要主动塑造开放格局。“以服务业为重点扩大市场准入和开放领域，扩大单边开放领域和区域”，意味着中国愿意在没有对 等承诺的情况下率先向世界开放市场，既是大国担当，也是对自身超大规模市场优势的高度自信。
贸易方面，规划旗帜鲜明地提出“加快建设贸易强国”，并对货物贸易、服务贸易和数字贸易进行了精细部署。投资方面，从“准入”深化到“准营”，强调“落实好‘准入又准营’”，为外资企业提供全面的国民待遇，营造透明、稳定、可预期的制度环境。“一带一路”建设方面，在“硬联通”、“软联通”基础上创造性地加入“心联通”，形成三位一体的立体互联互通新格局，合作领域也拓展到绿色发展、人工智能、数字经济等新空间。 机构：交银国际证券有限公司 研究员：李少金 日期：2025-10-31
二十届四中全会审议通过的“十五五”规划建议（下称《建议》）对未来发展环境研判上指出，中国发展处于“战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期”，表述较“十四五”时期更强调外部环境的复杂性。在充分评估外部因素的同时，《建议》也鲜明指出，中国特色社会主义制度、超大规模市场、完整产业体系优势更加彰显，充分体现了战略自信和发展底气。《建议》中的目标体系由“十四五”的六个方面扩展为七个方面，最大的调整在于将经济发展目标拆分为“高质量发展取得显著成效”和“科技自立自强水平大幅提高”两项，并明确提出“居民消费率明显提高”的具体方向。《建议》在“经济实力、科技实力、综合国力”后增加了“国际影响力大幅跃升”，同时提出“国家软实力持续提高”在当前国际格局深刻调整的背景下同样具有重要的战略意义。从目标设定逻辑看，“十五五”时期将更加注重发展质量，更加强调内需特别是消费的拉动作用，更加突出科技创新对经济增长的支撑作用。
建设现代化产业体系，强化实体经济根基
“十五五”建议，将“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”置于12 项重大任务之首，具有深刻的战略考量。《建议》明确提出“保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系”，且产业体系的部署呈清晰的梯队结构：即传统产业方面强调技术改造升级和有序转移，涉及矿业、冶金、化工等8 个行业；新兴产业方面要求完善产业生态并实施大规模应用示范，重点发展新能源、新材料、航空航天、低空经济4 个领域；未来产业方面则前瞻布局量子科技、生物制造、氢能核聚变等六大方向。通过这种 “稳传统、强新兴、育未来”的三维产业体系布局，既能保障产业体系安全，又能在全球竞争中实现突破。同时，《建议》延续强调“综合整治行业无序、非理性竞争”，防范低水平重复建设和部分行业“内卷式”竞争，旨在形成良性竞争的市场秩序。
科技强国，加快实现高水平科技自立自强
《建议》将科技创新作为独立目标单列，并要求“大幅提高”科技自立自强水平，凸显了在复杂国际环境下加快实现高水平科技自立自强的战略紧迫性。值得注意的是，在12 项任务中，科技创新重要性凸显，居于产业之后排在第二位，战略思路也从技术单点突破转向以产业体系建设为主战场、牵引并承载关键技术突破的系统性调整。《建议》明确提出要“完善新型举国体制，采取超常规措施”推动集成电路、工业母机、基础软件等领域取得“决定性突破”，其表述强度也远超以往。与此同时，《建议》仍高度重视人工智能发展，延续了近几次重要会议的基调，“全面实施‘人工智能+’行动”，并将其作为底层技术全面渗透到经济社会各领域。
《建议》还强调统筹教育强国、科技强国、人才强国建设，提升国家创新体系整体效能，体现了对科技创新生态系统的全链条重视。从政策信号看，未来五年科技投入的强度和精准度都将显著提升，企业作为技术创新主体的地位将得到进一步强化，支持企业创新的税收、金融等优惠政策将更加完善。
扩大内需与民生保障，释放消费潜力
《建议》对扩大内需的部署，呈现出鲜明的制度化和长效化特征。“居民消费率明显提高”这一目标的提出具有重要意义，意味政府未来五年将对居民收入增速、收入分配结构调整有着系统性的统筹和认识。《建议》强调“惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”，实际上也是对传统重投资模式的供给侧驱动的再平衡——未来政府投资有望将更多向民生领域倾斜，通过改善公共服务来提升居民消费能力和意愿。
具体举措包括“深入实施提振消费专项行动、清理汽车、住房等消费不合理限制性措施、落实带薪错峰休假”等内容，均是直指当前消费堵点的实质性安排。
民生保障层面，《建议》提出居民收入增长要与经济增长同步，劳动报酬提高要与劳动生产率提高同步，两个“同步”的背后是对分配结构的系统性优化。同时，《建议》新增“逐步提高城乡居民基础养老金”的明确表述，并强调社保制度“更加优化更可持续”，体现了在人口老龄化背景下对民生保障可持续性的高度重视。《建议》还特别提出“中等收入群体持续扩大”的目标，亦是形成强大国内市场的社会结构基础。
财税金融改革，全面提升宏观治理效能
《建议》对财税金融领域的部署体现出明显的系统性和前瞻性。财政方面，“增强财政可持续性”被放在突出位置，配合“深化零基预算改革”和“加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制”，显示出对地方债务风险的关注。
而“适当加强中央事权、提高中央财政支出比重”以及“增加地方自主财力”的并行表述，预示着央地财政关系将进行调整，既要避免地方政府“小马拉大车”的困局，又要给予地方更多自主财力。税制改革方面，“完善地方税、直接税体系”以及“健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策”的表述，意味着税制结构将进行优化，但“保持合理的宏观税负水平”的定调表明改革重点在于结构调整。金融方面，规划首次明确提出“加快建设金融强国”，并对金融体系进行了系统性部署。“健全投资和融资相协调的资本市场功能”意味着资本市场正从“融资主导”转向“投融资均衡”，未来将更加注重投资者保护和市场生态建设。
货币政策方面，“构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系”的表述，显示出政策框架正从数量型向价格型转型，同时更加注重防范系统性金融风险。
构建对外开放新格局，主动作为与合作共赢
《建议》将“扩大高水平对外开放”位次提前，充分体现了在当前国际形势下对外开放的战略重要性。扩大高水平对外开放彰显了更加主动的战略姿态。《建议》明确提出“积极扩大自主开放“这一提法表明中国开放不再仅仅是适应和融入全球化，更是基于自身发展需要主动塑造开放格局。“以服务业为重点扩大市场准入和开放领域，扩大单边开放领域和区域”，意味着中国愿意在没有对 等承诺的情况下率先向世界开放市场，既是大国担当，也是对自身超大规模市场优势的高度自信。
贸易方面，规划旗帜鲜明地提出“加快建设贸易强国”，并对货物贸易、服务贸易和数字贸易进行了精细部署。投资方面，从“准入”深化到“准营”，强调“落实好‘准入又准营’”，为外资企业提供全面的国民待遇，营造透明、稳定、可预期的制度环境。“一带一路”建设方面，在“硬联通”、“软联通”基础上创造性地加入“心联通”，形成三位一体的立体互联互通新格局，合作领域也拓展到绿色发展、人工智能、数字经济等新空间。 机构：交银国际证券有限公司 研究员：李少金 日期：2025-10-31
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