经济动态跟踪：渐行渐近的政策性金融工具

　　我们曾在此前报告《2025 年4 月经济数据点评：关税颠簸下的宏观拼图》中指出，二季度投资相对消费的下行风险更值得关注。在此背景下，随着各地开启申报工作，新型政策性金融工具已“箭在弦上”。与2022 年经验类似的是，当下设立政策性金融工具，同样是为了扩大有效投资。工具所具备的破除资本金约束、撬动配套融资等属性，正好能够有效应对地方财政“紧平衡”下的投资意愿不足。不同的是，新型工具在投向上可能更加侧重科技创新、扩大消费等重点领域。具体看：

    　　随着各地开启申报工作，新型政策性金融工具已“箭在弦上”。4 月26 日政治局会议上，首次提出“设立新型政策性金融工具”。4 月28 日国新办发布会上，进一步明确“力争6 月底前完成工具设立”。从地方动态来看，广东、河南、四川等经济大省已开启相关筹划工作，以便“吃透政策”、“围绕重点支持领域超前做好项目谋划”。

    　　参考过往经验，政策性金融工具从首次提出到落地，用时不到一个月。2022年6 月29 日，国常会首次提出创设3000 亿元政策性开发性金融工具，当年7月20-22 日，农发行、国开行先后完成首笔项目资金投放。且在项目储备充足的情况下，资金可快速投放到位。2022 年首批3000 亿元工具从提出发行到完成发行仅用时2 个月，第二批4399 亿元发行始末的时间跨度也未超过3 个月。

    　　与2022 年相似的是，当下中央设立政策性金融工具，同样是基于投资走弱的宏观背景。2022 年中，固定资产投资同比从年初的12.2%降至6%以下。今年4 月，投资端面临的“逆风”开始体现，三大投资中尤其是基建投资明显回落（4 月同比边际下降3 个百分点）。除基建外，前期表现强势的制造业投资同比亦出现下滑，关税政策的反复冲击下，企业普遍采取审慎的资本开支策略。

    　　投资走弱背后，是地方财政“紧平衡”下的投资意愿不足。如地方土地出让收入仍为负增长，支出端又存在着项目收益偏低、隐性债务监管趋严等约束。在此背景下，地方投资意愿不足主要体现在两方面，一是从隶属关系看，2022-2023年中央项目基建投资同比增速大幅反超地方项目。二是从行业层面看，广义、狭义基建投资增速的持续分化，进一步反映了中央投资对于基建投资的主导。

    　　除此之外，今年以来专项债发行不快、撬动配套融资的能力下滑，也对投资形成拖累。截至5 月末，新增专项债发行进度略好于去年同期，但慢于2022、2023 等年份。考虑到当前地方财政收支“紧平衡”的现状，即便后续发行提速，资金撬动效应可能依然偏弱。如2024 年，尽管下半年起新增专项债加快发行，但基建领域的中长期贷款同比，仍旧从年初的15.1%滑落至年末的8.9%。

    　　而政策性金融工具，正好可以破解资本金约束，从而有效对冲投资下行压力。

    　　参考此前经验，政策性金融工具起到了为专项债项目资本金“搭桥”的作用。本次设立新型工具，中央同样明确为“积极扩大有效投资”、“解决项目资本金不足问题”。此外，工具还存在财政负担小（由政策性银行自负盈亏、自担风险）、资金成本低（财政贴息）等优势，其在投放过程中，对投资有明显的带动作用。

    　　投向上看，往期工具主要投向基建领域。以农发行为例，其2459 亿投放资　　金中，共1885 亿元投向了市政产业园、交通基础设施、水利项目，占比高达76.7%。而本次的新型工具，预计投向上会更多向科技创新、消费基础设施等重点领域倾斜。

    　　体量上，5000 亿元政策性金融工具可撬动多少投资？参考各地方的相关工作会议，预计新型工具的额度在5000 亿元左右，略低于2022 年的7399 亿元。但在投资撬动效果相当的情形下，新型工具有望带动6-6.5 万亿元的有效投资，约占2024 年固定资产投资完成额的12%。

    　　风险提示：信息统计不完全；未来政策不及预期；国内经济形势变化超预期；出口变动超预期。